专家:食安法修订仍未解决九龙治水监管格局

此次食品安全法修订,旨在建立“史上最严”法典。其中,如何理顺食品监管体制中“九龙治水”的局面,引发各界广泛关注。记者注意到,修订草案说是理顺了食品监管体制,但还是有很多部门参与…

6月23日,食品安全法修订草案提请十二届全国人大常委会第九次会议审议。这部保障“舌尖上的安全”的法律是自2009年6月1日施行以来的首次修改,草案从现行法律的104条增加到1…

又一轮大部制改革开闸。3月10日公布的《国务院机构改革和职能转变方案》(下称《方案》)和此前各界预想的方案相差无几,中编办副主任王峰在记者会上表示,要抓紧研究制定新组建部门的“三定”方案,通过“三定”来具体落实和细化这次改革的要求。  此次改革将食品药品监督管理局提升为食品药品监督管理总局,初衷是将有关食品安全的生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。然而,在一些专家看来,大部制未必能解决全部问题,食品安全的保障关键仍在执法。  深圳模式  这次针对食品安全领域的改革,依循的就是深圳大部制改革试点中对食品安全领域的改革模式。  《方案》提出,为加强食品药品监督管理,提高食品药品安全质量水平,将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合,组建国家食品药品监督管理总局。  《方案》界定新的食品药品监督管理总局的主要职责是,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。  而关于此次食品药品监督管理总局的人事任命,有传言称现任食品药品监督管理局局长尹力将出任新总局的副手,但《中国经营报》记者未能就此事从中编办和食品药品监督管理局证实。  “这次针对食品安全领域的改革,依循的就是深圳大部制改革试点中对食品安全领域的改革模式。”曾参与过大部制改革全国调研的中国政法大学行政管理教授刘俊生介绍。  我国在商品质量方面,质监部门负责生产环节,工商部门负责流通环节;在食品安全监管方面,农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。  这种方式被称为“九龙治水”,业内人士普遍认为其只能充当“马后炮”的角色,难以堵住食品安全的漏洞。  以餐桌上的猪肉为例,质检部门负责生产环节,工商部门负责流通环节。而介入从生猪养殖到最后端上餐桌这一链条监管的还有农业、卫生、食品药品监管等多个部门。但是出了问题,却不一定能够找到管理部门,反而是投诉无门。  深圳市政协委员苏醒曾在2012年调研过深圳大部制改革的成果。他介绍,2009年,深圳将原工商、质监、知识产权三个部门合并成深圳市市场监督管理局,并将原卫生部门的餐饮环节食品安全监管、原贸工部门的酒类市场专卖管理划入,原工商部门于2007年划出的无证无照经营行为查处职能划归,由此形成了3+3的职能格局。  按照“三定”方案,新整合后的市场监管局承担了17项职责,实现了“五个统一”,即:市场监管执法的统一;市场准入与窗口服务的统一;产商品质量监管的统一;食品安全监管的统一;技术、专利、标准、商标、版权服务的统一。改革后,深圳市市场监督管理局继续实行原工商系统的市局、分局、监管所三级垂直管理体制。  这个改革被苏醒认为是深圳进行的所有大部制改革中最成功的一个,因其“真正地贯彻了大部制改革思路,理顺了市场监管体制。”  而国家层面的改革,按照《方案》,工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构都将划转食品药品监督管理部门。  《中国经营报》记者就“三定”具体事宜联系中央编制办公室,截至发稿时未予回复。

食品安全监管正步步升级,但能否在新一轮政府机构改革中毕其功于一役,尚未可知。

此次食品安全法修订,旨在建立“史上最严”法典。其中,如何理顺食品监管体制中“九龙治水”的局面,引发各界广泛关注。记者注意到,修订草案说是理顺了食品监管体制,但还是有很多部门参与管理。

6月23日,食品安全法修订草案提请十二届全国人大常委会第九次会议审议。这部保障舌尖上的安全的法律是自2009年6月1日施行以来的首次修改,草案从现行法律的104条增加到159条,旨在以法律手段完善我国食品安全监管体制,建立最严格的食品安全监管制度,构筑食品安全社会共治格局。

对于近日媒体报道的将成立“食药监管总局”的消息,本报采访到的卫生系统和药监系统人士回应称,听到了一些改革之声,但相关程序未见启动。

对此,北京大学法治与发展研究院高级研究员刘兆彬认为,修订草案一个最大的缺陷,就是没有真正解决“九龙治水、多头管理”的问题。

终结九龙治水监管体制

www.3659699.com,上述消息称,这一轮政府机构改革会将国务院食品安全委员会办公室(食安办)与现由卫生部管理的国家食品药品监督管理局(食药监局)合并,并吸纳散落在农业、质检、工商、商务、卫生等部门的食品药品安全监管职能,成立正部级的国家食品药品安全监督管理总局。

“看似把工商、质监的食品监管职能划归到食药部门了,但又增加了许多部门和许多环节,没有达到改革的预期效果。”他建议,通过这次修法,有关部门应当认真梳理相关职能,明确分工,把不必要的重复制度合并,减少交叉,提高效率。

我国食品安全监管体制一度被认为是九龙治水,卫生、食药监、工商、质监、农业等部门之间各自为政,有些领域多人管,有些领域没人管。中国农业大学副教授朱毅举例说,土豆放在集贸市场上卖,属于初级农业产品,属农业部门管理;土豆放在超市里卖,工商部门又来管;土豆制成土豆泥罐头,质监部门要负责;土豆摆上餐桌做成土豆丝,食药监部门得管理如果是一根豆芽,又可能出现谁都不管的局面:农业部门认为绿豆属于初级农产品,豆芽是加工品;质检部门则认为豆芽仍属于初级农产品。

这种“大一统”的食品安全监管格局之所以受到众多的关注,主要缘于2008年三级氰胺事件爆发后,食品安全分环节管理、多部门分头管理的弊端,并没有被新成立的食安委和食安办完全消除。

食品安全法修订草案第14条、第18条、第83条分别设立了对食品的风险监测、风险评估和抽样检验等三项制度,其目的是运用检验手段加严监管。

2013年上半年,国务院在新一轮机构改革中组建国家食品药品监督管理总局,将分散在工商、质检、食药监、卫生等部门的食品监管职能整合起来。草案顺应这一变化,将现行分段监管体制修改为由食药监部门统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制,以避免各部门之间的推诿和扯皮。此举有望从根本上解决食品监管领域踢皮球的现象。

而且,由于食安办仅是一个综合协调的部门,下属机构设在各相关部门之中,没有统一的模式,导致部门配合低效,因此设立更高级别、统一行动的食品安全监管部门,就成为这一轮机构改革中的焦点。

但在刘兆彬看来,这种设计的必要性、合理性和经济性有缺陷。例如,检验一种月饼,可能要分别抽三次(三块或更多)分别送三家实验室,也可能是三块月饼进同一家实验室检验,出三份不同或相同的检验报告。

建立食品全程追溯制度

大一统

“这背后,财政要为一块月饼的检验付三次钱!三份相同或不同的检验报告如何有效使用?很显然,一块月饼检三次或三块月饼一家检的现象有点乱,成本高,效果差,财政、消费者、企业负担都会加重。”他说。

设立最严格的全过程监管是此次修法的重要内容。草案规定:国家建立食品全程追溯制度。食品生产经营企业应当建立食品追溯体系,保证食品可追溯。也就是说,如果发生了食品安全问题,要能找得到主。国家食药总局食品安全监管一司副司长陈传意表示,食药总局将首先在婴幼儿配方乳粉、乳制品、肉制品、酒类推行该制度,然后在全国逐步推开。

一直以来,食品行业的相关管理部门众多,2008年三聚氰胺牛奶事件的爆发,多头分级监管的弊端更加凸显。

为什么会出现这种现象?刘兆彬分析认为,要害在于体制问题。风险监测制度的执行主体是卫生部门会同食药、质监等部门。风险评估制度是由卫生部门负责组织实施。抽样检验制度是由食药部门组织实施。农业部门则负责对食用农产品的风险监测等工作。

据了解,尽管目前很多产销企业都陆续建立了自己的产品可追溯体系,但由于成本和技术等限制,加上现行法律对此并未作强行规定,很多企业的可追溯体系都处于名存实亡的状态。以猪肉的可追溯体系为例,其存在管理体制不顺、运转经费没有立项、数据库建设相对滞后等问题,难以全面实现追溯体系的功能和作用。未来在有法可依的环境下,很多产业的可追溯体系建设将有望全面提速。

而食品监管改革的呼声也早在2008年大部制改革之时就早已存在。当时对于食药监局的责权划分,主要精力集中在医药一体化管理、推动医药卫生体制改革方面。

“本届国务院机构改革就是要解决职能交叉,九龙治水的混乱现象。但这三套制度并行,多家主体重复交叉的问题并未解决。”他说。

不得以委托、贴牌、分装方式生产婴幼儿奶粉

与此同时,为了防止处理食品安全突发事件时信息不对称,缩短食药监和卫生部门在协调上花费的时间,食药监局被改由卫生部管理,只负责食品卫生许可,监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全。

“九龙治水”指的是哪“九龙”?根据原食品安全法,涉及的部门包括:卫生部门、农业部门、商务部门、质检部门(质量监督部门、出入境检验检疫部门)、工商部门、食药监部门、食品安全委员会。

2008年三聚氰胺事件发生后,很多消费者对国产婴幼儿奶粉丧失信心,各类洋奶粉借机蜂拥进入国内市场,贴牌、分装、造假等现象随之出现。一些不法企业从国外进口大包装乳粉到国内分装,其间可能出现原料调包、掺劣掺假等问题,影响奶粉质量。同时,据冯长根委员介绍,我国128家婴幼儿配方乳粉企业生产了8800个不同品牌的产品,个别企业的品牌多达600种,但配方远没有这么多种。企业多设品牌,目的是划分销售区域,防止串货,但也为变相提价、误导消费提供了便利条件。

但此后,各种食品安全问题并没有得到根本性好转。从2009年食安委成立以来,食品行业的“婆婆”更是达到了14个,包括食安委、卫生部、食药监局、工商总局、质检总局、粮食局、农业部、工业和信息化部、商务部、发改委、科技部、公安部、财政部以及环保部。

据了解,食药监体制改革前,各部门具体分工大致包括:农业部负责食用农产品生产环节;卫生部负责综合协调、标准制订;质检总局监督生产环节;工商部门负责食品流通环节;食品药品监管局负责餐饮部分。同时,国务院又组建食品安全委员会,统筹指导食品安全工作。

针对上述问题,草案新增规定:不得以委托、贴牌、分装方式生产婴幼儿配方乳粉,不得用同一配方生产不同品牌的婴幼儿配方乳粉。

即使是一颗土豆,从它是种子开始,到入土、生产、肥料等等环节,再到被做成食品,端上餐桌,到被人们食用,都要由这14个部门多头分级负责监管。

刘兆彬分析认为,目前我国大部分食品安全问题,都可以在监管部门职责划分方面找到原因。比如,以违法使用添加剂生产出来的豆芽为例。按照农产品质量安全法,归农业部管;按照消费者权益保护法,归工商部门管;按照食品安全法,归质监部门管。

也就是说,国内部分洋品牌,此前因在国内产能不足,需要从海外市场直接进口大包装婴幼儿奶粉,然后在国内再分装,或进口婴幼儿配方乳粉在境内加贴标签等,这些在境内加工洋奶粉的方式都将受到严格管控。

其中,农业部负责监管初级农产品生产环节;质检部门负责食品生产加工环节;工商部门负责食品流通环节;国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节。综合监管方面,则有两大部门负责:国务院食安办负责食品安全综合协调。卫生部负责制定食品安全标准等。

但现实中,农业部门认为是一般食品生产加工环节的问题,应该归质监部门管,流通环节出了问题,应该归工商部门;质监和工商部门认为豆芽是豆子发的,是农产品,应该归农业部门。据了解,银川市就曾明确规定,豆芽属于农业初级加工产品,由农牧部门负责。

然而实际的监管责任却没有这么清晰,比如在生产和加工领域,就涉及到四个部委,农业部、粮食局、工信部和质检总局,各自职能互相交叉,一方面虽能确保权力互相制约而不被滥用,但另一方面却导致多龙治水,以及在责任事故面前的互相推诿。

再比如,肉类生产的第一个环节,生产兽药的企业由食品药品监督管理局、工商局负责;第二个环节使用农药的养殖业由农业部负责;第三、四个环节即兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂,由农业部负责;第五、六个环节肉畜收购和屠宰企业,除个体和私营企业外,均由商务部门负责;第七、八个环节销售及卫生监督,由商务部门、质检部门和卫生部门共同负责。

如果按照前述消息,食安委与国家食品药品监督管理局机构合并后,提升为正部级,目前散放于其他12个部门的食品管理权限,也将一并纳入,实现食品问题由一家掌管。

近年来,我国对食品安全相关监管部门已进行多次调整。2010年2月,国务院食品安全管理委员会成立,作为食品安全的高层次议事协调机构,成员包括发展改革委、科技部、工业信息化部、公安部、财政部、环境保护部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、粮食局、食品药品监管局、国务院食品安全委员会。

实际上,一些地方已经开始尝试这种改革方式。深圳和顺德进行的“大部制”改革试点,便在食品安全集中监管方面做出探索,学界大多持肯定态度。两地大体都将分散于原工商、质检、药监等部门的食品安全监管职能进行整合,划归给新设立的机构——深圳称为市场监督管理局,顺德则叫做市场安全监管局。“主管部门变成一个,就无法再互相推诿,以往各部门之间遵照自己规章形式、不理睬其他规章的监管情形就会消失。”食品企业人士认为,听一个婆婆的话远比应付多个婆婆容易,一个婆婆的话也不会互相矛盾,这样也促使企业成本下降。企业未来也将更注重食品质量的安全性。

此后,按照2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》要求,将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责整合,组建国家食品药品监督管理总局。同时,质检总局将生产环节食品安全监督管理职责划给食品药品监管总局,工商总局将流通环节食品安全监督管理职责划给食品药品监管总局。质检总局还负责进出口环节食品安全监管以及食品相关产品生产活动的监管。

但关于职能合并之事,质检总局一位人士称,还未见启动。“听说是要把食品的管理职能化出去,这或许这是一种较好的监管方式。”该人士说。另一位卫生系统人士则称,“现在还没有改革的动静,如果两会讨论成型,未来药监局将不再由卫生部管理,将分立出去。”

此次,食品安全法修订草案又增加工业信息化部、交通运输部(铁路、民航运营中食品安全)、粮食局的法定职能。

监管改革

至此,食品安全法涉及的部门已达到13个,其中包括:卫生部门、农业部门、商务部门、质检部门(质量监督部门、出入境检验检疫部门)、工商部门、食药监部门、食品安全委员会、公安部门、工业信息化部门、交通运输部门(铁路部门、民航部门)、粮食部门。

不过,对于升级“食药监局”的改革方式,也有一些专家质疑,认为监管食品和监管药品是两码事,食药监局的升级对于食品安全监管来说是必要的,但权力的过于集中,是否会导致类似2006年郑筱萸案的情况再次出现,仍值得注意。

刘兆彬认为,修订草案看似把工商、质检的食品监管职能划归食药部门了,但又增加了许多部门许多环节。他建议,在这方面,立法机关应多花时间再做深入细致的研究。

中国食品行业的监管从20世纪50年代便已开始。最早的食品监管单位诞生于1950年,设于卫生防疫站内,中国的卫生食品监督网络,也是伴随着卫生防疫站的网络而形成。

由于当时食品工商业概念涉及范围较广,各个部门都有自己的食品生产、经营部门,食品工商业在当时的国民经济体系中并不算是一个单独的产业,所以各部门也成为了各自系统内食品卫生的主管部门。包括原轻工部、粮食部、农业部、化学工业部、水利部、商业部等行业主管部门,都相继建立了一些保证自身产品合格出厂销售的食品卫生检验和管理机构。

比如,食品饮料、酒类、乳及乳制品、食品添加剂等产品生产企业的主管权都归属于各级轻工业部门,这些产品的质量管理通常由轻工业部门执行。农业部门则负责粮食和各类经济作物在种植环节、牲畜在饲养环节的质量管理,粮食部门负责粮食、油料、饲料等在加工和购销环节的质量管理。

在这个阶段,食品安全事故亦不在少数。1974年发生食品安全事件177起,5978人中毒。

随着时代的发展,到1983年,在卫生部的推动下,《食品卫生法(试行)》开始试行。该法的试行,正式宣布建立和开展国家食品卫生监督制度,规定获得食品卫生许可证是食品生产和经营企业申请工商执照的前提要件,同时将卫生许可证的发放管理权赋予卫生部门,从而从法律角度明确了卫生行政部门在食品卫生监管中的领导和主体地位。

2004年,随着安徽阜阳劣质奶粉事件曝光,国务院颁布进一步加强食品安全工作决定,在监管体制上首次明确“一个监管环节,一个部门监管”,并正式确立农业部门负责初级农产品生产环节的监管,卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管,食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的责任。

时至2010年,食品监管的部门逐渐增多,到食安委成立时已达到14个,这种多头管理的体制早已不符合国际食品安全监管的发展趋势。

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