如何处理好新形势下农民和土地的关系

www.3659699.com,集体土地入市不是新事物,改革开放以来乡镇企业的兴起,当时利用的土地都是集体土地,符合1988年《土地管理法》“兴办乡镇企业允许使用集体所有的土地”的规定…

宅基地换房模式
2008年3月,天津滨海新区的综改方案获中央批准,而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。宅基地换房模式在试点中摸索出来并被认…

中国农村集体经营性建设用地入市短期恐难跳脱“剪不断理还乱”的阶段。尽管三中全会提出了“高大上”的新一轮土改目标,但并不意味着找到改革落地的办法。

蔡继明(清华大学政治经济学研究中心主任、教授) 来源:中国青年报(
2016年05月16日 02 版)

集体土地入市不是新事物,改革开放以来乡镇企业的兴起,当时利用的土地都是集体土地,符合1988年《土地管理法》“兴办乡镇企业允许使用集体所有的土地”的规定。但这部法律也明确规定了“国家和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。时隔两年,国务院就颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,但时至今日也没有颁布集体土地使用权转让的条例。实事求是地讲,现有法律体系基本堵住了“集体土地入市”的途径和渠道。但据刘守英的调查,像广东佛山市南海区等一些沿海发达城市,从上世纪90年代初集体土地入市的范围就不限于“兴办乡镇企业”,更多地用于兴建厂房供外资、合资和私人企业使用。

宅基地换房模式

首先,即满足“农村集体经营性建设用地”的要求,还要符合“用途和规划管制”,这样的农村集体土地到底有多少?具体数字无人知晓,但有一点是肯定的,那就是数量其实不是很大。

只有严格限定公益性征地范围,作为非公益性用地来源的农地才能够入市,二者必然形成一个互为消长的过程;而城乡统一的建设用地市场的形成,不仅涉及征地制度的改革,也涉及城市土地所有制结构的调整。

尽管从1988年开始集体土地入市就处于政策的“围追堵截”中,凡涉及集体土地使用权转让的官方文件,都是“禁止、严禁”等,事实上大量存在的入市活动,只能转入“地下”,起初规模不大、影响有限,当地政府也“睁一只眼闭一只眼”。但等“渐成气候”时,地方政府的态度也发生了分化,有的主张“清理、整顿”,有的却坚持把这些“法外行为纳入法律体系中”,主张通过修改法律来打通合法的渠道。现在大家讨论改革的逻辑,有“问题导向”、“理念导向”之争,也有“基层创新”、“顶层设计”之辩,但都遵循一个原则,就是由大量现实中的“法外创新行为”形成试点,慢慢地形成改革的社会共识,“红头文件”的出台则是最高层对改革的确认。集体土地入市也不例外,经过二十多年的探索,终于在2008年的十七届三中全会上,加进去了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”这句话,但是前面的“逐步”两字,还表明仍处在试点探索阶段,并没有明确的时间表。直到十八届三中全会,才去掉了“逐步”两字,明确了“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”的改革方向和推进路径。2014年,又将北京大兴区等33个县区纳入“集体经营性建设用地入市”的试点地区。

2008年3月,天津滨海新区的综改方案获中央批准,而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。宅基地换房模式在试点中摸索出来并被认可。该模式以项目包装模式为主,试点区域农民整体拆迁,共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发,该模式是目前影响比较大的一种实践探索,被多个地方借鉴并被发展。

其次,在产权不清晰、入市主体不明确、法律修订跟不上的现实情况下,农村集体土地入市可谓困境重重,未来只能是循着试点的路子谨慎推进。

只有深化土地制度改革,让农村集体土地(包括农地和建设用地特别是宅基地)在符合城乡统一规划的前提下,与城市国有建设用地同地同权同价,才能让农村集体土地的价值得到实现,让农民真正分享到工业化城市化所带来的土地增值。

关于集体土地入市的文献非常多,从上世纪90年代起就有周其仁、刘守英等学者开始呼唤“赋予集体土地跟国有土地平等保护的产权体系”。十七届三中全会以来,中央政府连续释放支持集体土地合法入市的信号后,引起了社会上新的一轮激烈争论。争论的焦点有两个,一个是“该不该入市”,第二个是“怎么入市”。

天津华明模式遵循承包责任制不变、可耕土地不减、农民自愿原则,其核心是农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取由政府成立的投资开发公司建设的住宅迁入小城镇居住。原村民宅基地复垦为耕地,补偿新城镇建设占用土地后,再将节约下来的土地以招、拍、挂的方式对外出售,以土地收益弥补新城镇建设的资金缺口。农民集中在新城镇居住后以村为单位,村民以耕地入股组建新型集体企业组织,或将农地直接出租给农业企业,整合农业用地和宅基地复耕的土地,发展集种植、观光、加工配送等产业链于一体的现代农业。

“能够进入建设用地市场的集体经营性建设用地,数量其实并不是很大,因为它有前提限制,就是能不能进入必须符合规划和用途管制,就是说如果不符合规划,是不可能进行的,”中央农村工作领导小组副主任、办公室主任陈锡文日前在国新办新闻发布会上称。他并指出,允许集体经营性建设用地和国有土地“同权同价”,需要修改的法律不仅包括土地管理法还包括宪法,这些都是非常重大的法律修订,因此中央才要求土地改革必须谋定而后动,必须非常慎重稳妥地推进试点。上周发布的2014年中央一号文件除了重申三中全会的内容,即“在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,还要求“加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”。并不意味着找到土地改革落地的办法,操作上的问题现在基本上还没有讲,”中国社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任党国英称,2008年出台了很好的土改目标,但五年过去了基本还没有动,希望今年能找到操作上落地的办法
其实,早在2008年10月召开的中共十七届三中全会上,就已经提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,农村集体经营性建设用地在符合规划前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会决定在甩掉了“逐步”二字的同时,明确提出允许农村集体经营性建设用地和国有土地“同等入市,同权同价”。“改革的过程都是漫长的,如果等改革的所有软硬件条件都具备再铺开,那就太长了,”交通银行金融研究中心房地产高级分析师夏丹如是说,“现在可能以先行先试的试点办法,允许犯错误、允许摸着石头过河,积累起来经验再进行全面的推进。”

农村宅基地的流转,包括抵押、出租和转让,到底是保护还是伤害农民利益,要由农民说了算。

在第一个问题上,有两类截然不同的声音。一类声音宣称“集体土地入市会冲击城市土地市场,甚至削弱现有土地制度对经济增长的作用”,言之凿凿下的理论逻辑是集体土地入市,就打破了城市土地只能由政府供应的垄断,土地供应量的上升,拉低了城市地价,降低了地方政府从征地过程中获得的垄断收益,入市还通过“倒逼”征地改革,提高了征地成本,不利于当前高度依赖土地征收体系的城镇化进程推进,照上述逻辑层层推理,自然可得出“入市不利于城镇化推进,影响经济增长”的结论。另外一类声音主张“集体土地完全应该入市”,这是保障农民土地权益、增强集体资产和农民财产性收入的重要途径,更重要的是,破解了我国土地制度的二元性,让农民带着可交易、可对价的“土地资产”进城,将彻底改革现有的城镇化模式。留在农村的村民和集体经济也拥有了长期稳定的资产收益,可以说是“城乡互利”。

如何处理好新形势下农民和土地的关系。华明模式突破主要体现在三方面,一是宅基地换房符合政策框架,且不增加建设用地指标;二是城镇发展模式的创新,建设用地带动农业用地统一流转,新城镇建设与产业发展同步推进,加快了城镇化进程;三是农村集体组织的创新,农民搬入新城镇居住后,实行社区化管理,实现了由农民到市民的身份转变,改变了传统农村的组织管理体制。该模式具有较强的区域局限性,地处大都市近郊,区位优势和产业优势都较为明显,为搬迁村民的居住、就业、生活提供了可靠保障,近郊村民在生活方式、文化观念等方面与城区居民较为接近,也减少了集体土地流转的阻力。因而,该模式在城市近郊较为适用,远郊地区操作难度较大。

陈锡文把农村集体建设用地分为三类,即宅基地、公共设施和公益性用地、以及经营性用地,也就是乡镇企业用地,只有符合规划和用途管制的那部分经营性用地才可以直接进入市场。


笔者完全支持第二类观点。现有城乡二元土地制度对过去十多年中国经济高速增长起到重要作用,用来解释的理论很多,但最直观地看,就是适应了中国经济起飞和高速增长阶段对投资和出口的高度依赖特征,大量的工业园区、基础设施、房地产和新城建设,跟政府垄断土地供应的机制密不可分。但这套模式的弊端越来越明显,尤其到了“新常态”阶段,长期支撑高速增长的投资和出口这两大引擎明显降速,“要地不要人”的城镇化模式,又导致产生了大量没有足够集聚能力的新城市,作为传统城镇化和增长模式重要支撑的土地制度,也到了“非改不可”的地步了。集体土地的入市,打破了“国有土地才能用于非农建设”的制度垄断,靠政府征地推进的旧有城镇化模式,当然会“左右碰壁”,从这个意义上讲,第一类观点讲的“不利于城镇化推进”也是对的,只是他们说的“城镇化模式”是传统的那一套,“不利于增长”短期看似乎有道理,但长期来看,打破土地二元制度,激活农村土地的“资本潜力”,对中国经济可持续、均衡增长有重大影响。

如何处理好新形势下农民和土地的关系。集体建设用地直接入市模式

入市怎么入?发达地区的集体建设土地早就入市了,只是还没有追认,欠发达地区本身也不多,”党国英称。国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英也指出,目前法律上并没有明确集体建设用地这个词,如果把经营性建设用地理解成乡镇企业用地以及农民以土地使用权入股或联营的土地的话,“那只是很窄的一个口子”。

近期,习近平总书记在小岗村主持召开的农村改革座谈会上指出:“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。”那么,在我国经济发展进入“新常态”“四个全面战略布局”和“五位一体整体布局”全面展开,全面建成小康社会以及扶贫攻坚进入决胜阶段,经济、政治、社会、文化、生态体制改革全面深化,特别是供给侧结构性改革提到重要议事日程的新形势下,该如何处理好农民和土地的关系呢?

理论观点的争论,要有背后实践经验的支撑。“怎么入市”是一个操作性问题,从顺序上讲,应该是先认同“集体土地入市”的方向,再讨论这些操作性问题。当然,后者处理得好,用现在时髦的话讲就是,“能取得可复制、可推广的试点经验”,就能增强入市的社会共识。

2005年10月1日,广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易,自由出让、转让、出租和抵押,与国有土地同地、同价、同权,并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利,从此打破了非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途的传统,征地制与农地直接入市并存,由此被有关专家称作农地直接入市模式,其中最具代表性的是深圳的工业用地入市。

他认为,现在的问题关键在于大量集体建设用地已经进入市场,主要表现为像珠三角60%的建设用地属于集体土地,长三角在90年代末改制中也有大量集体土地已经进入市场,还有广大城乡结合部地区随着城市规划圈的扩大已经进入城市,却继续保留为集体建设用地。

如何处理好新形势下农民和土地的关系。“三块地”改革要三位一体地整体推进

笔者近年来曾跟随刘守英老师,在他的悉心指导下,对佛山市南海区、成都市、重庆市、北京市等地区“集体土地入市”实践的深入调研,发现各地都已经探索出了一条利用集体建设用地推进工业化、城市化和农业现代化的“三化新路”。这对比较国有土地和集体土地对“三化推进”的效果,提供了比较制度的视角。笔者在各地调研时,曾有意比较这些在“集体土地上长出来的城市和产业”,同政府征地模式下推进的城市建设和产业发展,以及当地政府、集体经济组织和村民的态度。

如何处理好新形势下农民和土地的关系。2013年,为深化土地管理制度改革、提升国土资源节约集约利用,深圳市政府发布《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》,其中规定:原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通、原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地,在厘清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后,可申请以挂牌方式公开出让土地使用权。同时公布两种收益分配方式供选择:第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金,50%归原农村集体经济组织继受单位;第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金,30%归原农村集体经济组织继受单位,并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

“这些存量的处于经营状态的建设用地,如何进入市场,这是接下来要研究的非常重要的一块,”他说。

如何处理好新形势下农民和土地的关系。我国的土地制度是一个整体,从宪法有关城乡土地所有制的规定,到土地管理法禁止使用国有土地以外的土地从事房地产开发,再到国务院严禁小产权房合法交易,从上到下形成了一个逻辑一致的法律法规体系,土地制度改革可以说牵一发而动全身。

以南海区为例,从上世纪90年代开始村组两级集体经济组织就将集体土地出租给企业投资办厂,到2012年底南海区一半以上的工业用地是集体建设用地,80%的工业产业和GDP是建立在集体土地上面。根据土地“二调”结果,南海区集体建设用地占全部建设用地的71%。但由于一直缺乏政策依据和法律根据,在规划制定、公共服务提供、税收征收等方面都处于模糊地带。2005年借着广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的“东风”,出台了南海区的《集体建设用地使用权出让出租管理办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》,为实现集体土地与国有土地的“同地同价同权”提供了可操作性的政策。在配套措施上,仿效国有土地的流转机制,南海区也建立了集体土地的“基准地价体系”、“税收体系”和“规划体系”,并在2010年全面推行农村集体资产交易和监督平台,所有集体资产在清产核算后全部进入交易平台,保障了集体土地入市过程和收益分配的公开透明。可以说,南海区为集体土地入市提供了可操作性很强的试点样本。但碰到的最大问题是“抵押”,金融机构依据《担保法》和《物权法》的相关规定,无法给集体土地上的各类物业办理抵押业务,这是地方政府所不能掌控的,抵押权能的缺失降低了集体土地的价值,不利于吸引高附加值产业进入,成为制约南海区产业升级和结构优化的障碍。十八届三中全会确立了“与国有土地同等入市、同权同价”的改革方向后,南海区进一步探索破解集体土地的抵押问题,就拿到了“尚方宝剑”。2014年,出台《南海区集体建设用地使用权流转实施办法》,重点解决了集体土地上面的房屋、物业不能抵押的问题。

如何处理好新形势下农民和土地的关系。深圳农地入市第一拍,具有标志性意义。以往农村集体土地想要入市,必须先经过征地补偿后收归国有,只有国有土地可以走招拍挂的出让流程。而今后,农村集体工业用地不需要再经过国有化,便可直接到深圳土地交易中心出让,且土地收益直接按比例由政府和村股份公司分成。如果说上一轮土地改革的核心是所有权与使用权分离,并实现了国有土地的市场化和资本化的话,那么,新一轮土地改革将重点探索、推动集体土地的资本化和市场化,同地、同权、同酬的城乡土地市场一体化越来越近。

农村集体经营性建设用地到底有多少量,目前并没有官方权威数字。据党国英介绍,其原本预估农村建设用地可能有18万平方公里,现在看来可能会超过20万平方公里。

首先,关于征地制度改革,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调,“要缩小土地征收范围,探索制定土地征收目录,严格界定公共利益用地范围。”

南海区20多年的集体土地入市探索,引发一个有意思的话题就是,大家都认为“集体土地入市是损害地方政府利益的”,因此地方政府和开发企业应该是最反对入市的。但为什么南海区政府从上世纪90年代起就支持集体土地入市,在国家政策不支持局部改革的情况下,在力所能及的范围内建立各项入市的体制机制?换句话说,有没有什么机制让地方政府积极推动集体土地入市而不是“反其道而行之”?其实,不仅是南海区,珠三角地区都普遍存在“集体土地托起半边天”的现象。笔者曾在深圳、南海区、广州等地调研过,感觉到要找到上述问题的答案,要追溯到上世纪80年代中后期。改革开放伊始,大量港资进入,要搞“三来一补”加工业,当时的普遍做法是企业直接找到村组织,由村里负责提供土地和办理手续,深圳宝安区的一位老人回忆,当时的宝安县下午5点钟一过,就“炮声隆隆,连地都在摇动”,原来是各村为吸引企业入驻,纷纷选择在工人下班后“炸山修路、平整土地”。既然村组织在最初的发展阶段,就扮演了“土地供应者”的角色,在数十年中,尽管产业在转型升级,但底下的土地仍然是“集体土地”。这也使珠三角地区的村级经济组织尝到了“集体土地参与市场交易”的好处,比如可以多年分红、所有权仍然是集体组织等,尤其跟“征地模式”相比,时间越长,集体土地入市的好处就越明显,这就强化了“不到万不得已,都不愿意村里的土地被征走”的预期。

笔者认为,新一轮土改要做好顶层设计,在布局试点过程中统筹考虑不同地区发展阶段、产业基础、区位条件、政策支持力度等千差万别的情况,因地制宜探索能够体现发达地区与欠发达地区、城市近郊与偏远地区、农业主导区与二三产业主导区、土地资源稀缺区与土地资源富集区等差异化诉求的模式,也要倾听人民群众的声音,顺势而为将已有的一些宝贵探索经验纳入我国新一轮渐进式改革的大棋局中,从而实现自上而下与自下而上交融共振力推改革的局面。

只是让存量的乡镇企业用地入市,这样控制哪儿能控制得住?“原国家土地管理局规划司副司长郑振源在一次论坛上评价道,“现在存量的乡镇企业公司用地三亩五亩的,东一块西一块,人家要上一个项目动辄几十亩上百亩的,到哪儿去找?必然要把乡镇企业周围的农地都给圈起来。”

自2015年3月以来在33个县市区推行的土地制度改革试点(以下简称“土改试点”),没有谈及公共利益征地原则和征地范围的确定,主要是在征地补偿标准上做文章。笔者认为,现行土地管理法规定中,任何单位和个人搞建设,必须申请使用国有建设用地,而凡是工商业开发和城市建设涉及占用农村集体土地的,都要一律由政府征收为国有土地之后才能转变为城市建设用地,这似有违反公共利益征地原则之嫌。如果按照《决定》及《意见》的精神,把征地行为严格限定在公共利益用地范围内,那么,大量的非公共利益用地就需要通过城乡统一的建设用地市场加以配置,而相对于这个征地制度改革的根本问题,对少量的公益性征地的补偿就成为次要问题。征地制度的改革以及征地范围的缩小,是与农村集体建设用地入市密切相关的。

再说地方政府,在上世纪90年代最早引入外资企业时,允许由村集体直接跟企业谈判,而不是征地的原因,主要是“有心无力”,名义上县政府有征地的法定权力,但事实上没有征地所需要的财力。改革开放之初,邓小平说过“中央没有钱,可以给政策,你们要杀出一条血路”,其实当时不仅中央没有钱,珠三角各级政府也是“囊中空空”,在短期内拿不出足够的钱完成征地拆迁、平整土地等工作,因此对村组织利用集体土地自行引进企业的行为,不仅不加禁止,反而承诺“只要村组织把企业引进来,用地手续可由政府代办”,村组织在引进企业的同时,还负责原本由政府提供的基础设施配套、公共服务等,这对地方政府来说又是“一种解脱”。前面说过,集体土地入市具有很强的“路径依赖”,跟长三角、京津冀等地区相比,不论在集体土地入市的规模还是地方政府的态度上,珠三角地区都“独树一帜”。从制度经济学的角度看,初始阶段的产权安排会有累积效应,时间一长就会形成相对固化的制度体系。

中国1982年宪法规定了城市土地归国家所有、农村土地归集体所有的城乡二元体制,农村集体土地必须先由政府征地变为国有,才能转变为城市建设用地并挂牌出让。

其次,关于构建城乡统一的建设用地市场,《决定》和《意见》都强调,要在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等,同权同价。针对农村集体经营性建设用地权能不完整,不能同等入市、同权同价以及交易规则亟待健全等问题,要完善农村集体经营性建设用地产权制度,赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。而目前的“土改试点”对农村集体经营性建设用地做了相对狭义和静态的理解,只允许农村存量的乡镇企业用地使用权出让、租赁、入股,并禁止用于房地产开发。农村集体建设用地中70%是宅基地,如果将农村集体宅基地使用权的流转仅限于农村集体成员之间,从而只允许仅占10%的经营性建设用地进入市场,那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场。

中国2003年以后进入城市化快速发展阶段,征地规模不断扩大,加上金融的力量,地方政府有了足够的财力进行征地拆迁,这是不是意味着原先“心有余而力不足”的地方政府,会由支持集体土地入市转为反对呢?据笔者的观察,珠三角地区的部分地方政府确实存在这种现象,开始强化征地权、扩大征地规模。但南海区政府始终认准“主要通过集体土地搞产业升级、城市更新”的路子,政府的力量始终放在“如何完善集体土地入市的体制机制”上,而不是急着把集体土地变成国有土地。用时任书记邓伟根的话来讲,“政府要从长远眼光,制定并完善集体土地入市后的收益分配关系”,南海区的普遍办法是“二八开”,即地方政府以税收的形式获取集体土地拍卖价的20%,80%归集体经济组织,以后每年集体土地上的物业租金收益,除去税收后的净收益,也基本按这个比例进行分配。据南海区城乡统筹办的测算,在征地模式下,按照2010-2014年土地出让成本性支出占出让收益的平均比重来计算,假设一块地通过征地模式卖了1000万,政府土地净收益是250万。假定是集体土地自主入市,按照南海区集体土地基准地价与国有土地基准地价的比价,估计卖500万元,“二八开”的结果是地方政府获取100万。静态地看,确实比250万的净收益少了。动态地看,政府则省了许多隐性成本,比如拆迁过程中的“官民冲突”以及土地出让过程中的“腐败”行为。即使只算经济账,地方政府每年还可以从集体土地上的物业租金中分享20%的收益,长久算来,是“得大于失”的。这可能就是南海的邓伟根如此强调“要从长远眼光看待集体土地入市”的原因。

因此,在中国目前的土地市场上,地方政府垄断土地出让,是唯一的供给方。未来如果允许农村集体土地入市,肯定会有多个集体经济组织进入市场,势必打破目前国家垄断的局面。

第三,关于改革和完善农村宅基地制度,《决定》强调要赋予农民更多财产权利,保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。现行“土改试点”只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿、有偿退出或转让宅基地,这对于绝大多数已拥有宅基地并只允许一户一宅的集体经济组织来说,宅基地的流转就成了一句空话,宅基地使用权的抵押、担保、转让就更谈不上了。所以,征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革,必须三位一体整体推进,只有这样才能达到预期目标。

简言之,解释当前“不少地方政府支持集体土地入市”的理由,抛却政治上的正确除外,合理的逻辑应该从两方面展开。其一从历史的角度,如果该地最初引入的产业和资本主要就是靠集体土地,在当时地方政府没有力量全部推进征地模式的情况下,集体经济组织的不断壮大和农民分红比例的提高,直接就会约束地方政府的征地权。这个因素可以部分解释,为何集体土地入市的现象更多地出现在经济发达的珠三角地区,而不是相对落后的中西部地区。其二从政府收益的角度,以当年一次性地、静态地观点看,集体土地入市确实会降低政府从土地中获取的收益,但从较长的时期看,地方政府可以通过跟集体组织的契约谈判,得以分享长期的土地收益,并且还避免了繁杂的拆迁、征地冲突和土地腐败。可惜的是,我国五年一任的政治周期和官员绩效考核机制,使很少有地方官员有长远眼光,而只局限于任期内的利益考核。

郑振源指出,中国的土地市场并不是所有权的交易市场,是拥有权的交易市场,集体土地要有建设用地使用权、要有可以处置的宅基地使用权,才可以拿出来交易,但三中全会决定并没有提及这些内容,“那么它拿什么来入市呢,这是一个问题。”

责任编辑:高雅

顺便说一下,笔者在珠三角地区调研时,发现一个有趣的现象,就是发达市区的乡镇党委书记和镇长,有相当一部分比例是长期任职的,就算区县书记也是喜欢“原地长期任职”,有人用“基层一把手油水多”来解释,但现在还没有很好的理论来概括。但笔者从另外一个角度考虑,似乎这可以部分解释,为何这些县乡政府的领导可以更多从长远角度考虑本地区的发展问题,比如“支持集体土地入市”,当然这只是一种想象,还需要更多的实证研究加以验证。

“而且集体土地入市的市场主体是谁?现在是村头村霸说了算,这样弄出个乌坎事件…以后应该怎么改,集体土地入市的主体是谁应该有明确规定,避免再出现乌坎事件,”他称。

由于土地被村委会成员私下变卖,2011年年底中国广东省陆丰市乌坎村村民连续两次群体上访,在没有得到满意答复之后,村民为维护自身权利多次示威,并发生警民冲突。随后12月下旬广东省委副书记带领工作组进驻乌坎,最终实现和解。

刘守英也表示,集体土地到底如何进入市场,是允许集体经济组织拿着这些地在市场上直接出租出让,还是说又变成由地方政府征收后再出让,到底是维持单主体还是多主体供地呢?而且,如果允许多个主体进入市场,目前的土地价格形成机制也会发生很大变化,到底是维持政府独家供地的价格机制,还是多个主体形成的价格机制?

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