www.3659699.com新式城市化建设连串广播发表之一:哈拉雷地票修正考试意况

总体与局部不矛盾
朋友圈里转来一篇文章,题为“周其仁农地研究有违常识”。这年头,微信上各式帖子太多,不会都细看。要不是“周其仁”三个字,我说不定就随手…

变革土地制度的时机已经成熟——周其仁详解小产权房里蕴藏的大机会  今年以来,各地的小产权房纷纷浮出水面,在北京、成都、济南等地都出现了大面积连片建设的小产权房。小产权房大量出现的深层原因是什么?小产权房背后,又蕴藏着怎样的变革现行土地制度的大机会?


华中乡土派投书澎湃新闻质疑着名经济学家周其仁教授的农地研究存在有违常识之处,引起学界广泛反响,赞同反对声皆
有,澎湃新闻随即发布北…
自华中乡土派投书澎湃新闻质疑着名经济学家周其仁教授的农地研究存在有违常识之处,引起学界广泛反响,赞同反对声皆有,澎湃新闻随即发布北京大学发展研究院徐远副教授的文章进一步讨论该问题。在这之后,华中乡土派代表贺雪峰教授投来此文进一步表达观点。乡村问题至关重要,文章仅代表作者立场,编者希望吸引更多不同的声音和有价值的学术讨论,正如贺雪峰先生所说,“只要是认真讨论问题,就有助于辩论清楚问题,就是良性互动”。

国家发展改革委按:为贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要批示和国务院深入推进城镇化建设电视电话会议精神,及时总结交流各地推进新型城镇化建设的实践和探索经验,深入推进新型城镇化建设,促进城乡要素高效配置,我委近日召开城乡要素高效配置交流座谈会,11个地区和单位介绍了各自的探索和经验。郑新立、胡存智等专家参会并对这些地区的探索和经验做了点评。

www.3659699.com,总体与局部不矛盾

7月7日和9月10日,南方周末记者在北京和上海分两次采访了北京大学中国经济研究中心、长江商学院教授周其仁。周其仁是国内最注重实地调查的学者之一,他二十余年来一直关注农村土地制度的变革,亦是产权研究领域的专家,深有建树,影响力广泛。

近日,北京大学国家发展研究院徐远在澎湃新闻发表《农地入市的一点常识》,回应华中科技大学中国乡村治理研究中心桂华所写《地票与小产权房,周其仁教授到底要哪一个》。只要是认真讨论问题,就有助于辩论清楚问题,就是良性互动。
徐远文章的具体内容很值得讨论,唯最后一段有待商榷。他是这样写的:“笔者恰好识得周其仁,知道他上山下乡七年半,大学没毕业就参加农村调查,后追随杜润生参加农村改革工作,并参与1980年代关于农村工作的‘中央一号文件’的起草,研究农村改革30多年了。周其仁对农地问题有没有常识,本身应是一个常识性问题”。
对于这个“常识性问题”,我也有话要说。

推进供给侧结构性改革是贯穿我国“十三五”时期的发展主线,新型城镇化可以促进劳动力、土地、资本和创新要素高效配置,是推进供给侧结构性改革的重要平台。新型城镇化是消费需求的“倍增器”,是投资需求的“加速器”,也是促进创新创业、深化改革的综合平台。当前,要把推进新型城镇化摆在更加突出的位置,用好新型城镇化这个重要抓手,更好发挥新型城镇化对补短板、调结构、促改革、惠民生、培育新动能的积极作用。

朋友圈里转来一篇文章,题为“周其仁农地研究有违常识”。这年头,微信上各式帖子太多,不会都细看。要不是“周其仁”三个字,我说不定就随手翻过去了。

小产权房应合法化


相对于周其仁教授,本人进入农村政策研究要晚得多,直到1990年代才开始农村调查,且主要是做农村社会学和乡村治理的调研,很少关注土地问题。及至2009年,看到一些农村土地问题的研究,深感这些研究不接地气,甚至有违常识,而写作《地权的逻辑》一书,其中对周其仁教授“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价,可能表现为数目惊人的货币财富”的观点也有所批评。
周其仁教授看到拙着之后大为不满,在《经济观察报》发表近8000字的长文,批评我“文理不通”,“东一榔头,西一棒子”,调查“走马观花”,论证“压根就拿不出哪怕一个实例来举证”,质问我“到底受的是哪一门的训练”,训示说他所带领课题组在成都调研,“收集了都江堰市2000例联建合同的全部副本”。周其仁教授没有与我讲理,除了批评我不学无术、文理不通以外,就是认为我的观点是“经典的奇谈怪论,因为完全得不到中国土地革命、土地改革、家庭联产承包和现在成渝改革试验区大量可观察事实的支持”。周教授这个口气,活生生掌握了从中国革命到新近农村改革的全部真理!
在周其仁教授发表对我的长篇批评之前,我对周其仁教授在土地问题上的一些提法颇感困惑。包括他说的以上“经典”的、影响很大的“数目惊人的货币财富”论,还有“建设用地里头有财产”论,以及农地制度方面的若干提法。等到读了周其仁教授批评我的长文,才发现周其仁教授也许是真不懂土地制度,尤其不懂农地制度。他缺少关于土地制度的常识,又没有不耻求教的心态,端着架子坐在上头,其结果就是其言论之荒谬已到极点。

各地的探索和实践,对带动和引领新型城镇化健康发展,具有借鉴意义。我们希望通过媒体推出这些案例,供大家更好地交流和研讨。

文章比较长,差不多有5000字,战斗性也颇强。仔细梳理的话,要点之一是“城乡统筹”和“农地农房入市”二者自相矛盾,不可兼得。那么,这二者是否是非此即彼,不可兼得呢?我们不妨做一剖析。

房能交易,地不能交易,而房又是盖在地上的,这种令人尴尬的制度碰到房价高企的现实,就逼出一个小产权房来。


周其仁说“农民自用的建设用地一旦经由市场竞价,可能表现为数目惊人的货币财富”,正是这样一种认识使他认为,只要让农地农房入市,农民就可以获得巨大土地利益。而之所以农民没有获得巨大土地利益,只是因为制度和政策限制了农村土地交易。也是因此,他认为小产权房合法化是必须的,国家不允许小产权房入市是违宪的。
但周其仁完全误会了农民自用的建设用地与真正建设用地的区别。
农民宅基地和其他生产生活附属设施建设用地也可以称为农村建设用地,但显然,农村建设用地是为农民进行农业生产和维系村庄生活所提供的建设用地,这样的建设用地与城市主要用于工商业的建设用地是完全不同性质的两种土地。仅仅因为“农村建设用地”一语后面有“建设用地”,就望文生义以为可以象城市建设用地一样产生巨额增值收益,就能变成“数目惊人”的货币财富,这实在是天大的误会。农民进行农业生产和农村生活要占用一些土地作附属设施建设,建住房要占用宅基地,但这些土地其实也就是耕地或荒地,而不是真金白银。
若按周其仁教授所说,农民自用的建设用地经由市场竞价就可以变成惊人的货币财富,那就可以让农民将各种耕地荒地都变成自用的建设用地,再到市场上竞价,大发其财,岂不很好?若有这等好事,农民当然就都可以发财致富了。只是天底下没有免费午餐,周其仁能想出如此容易让农民发财的捷径,难道不是缺少土地问题的常识!
周其仁2011年在接受《经济参考报》记者采访时说,“我下乡在黑龙江,我今年到下乡的地方看,当时的连队全拆掉了,形成了小集镇,这叫垦区的城镇化,连队一拆掉,建设用地算下来节约40万亩。现在当地不知道怎么用了,只能复垦打粮食。我就跟当地人说,这建设用地里头还有资产呢,就是原来盖房子的权利。如果能把40万的指标买到重庆去,或者把贵州的地卖到上海去,这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大”。
原来为农业生产和农民生活服务的宅基地和生产生活附属设置用地因为城镇化而复垦为耕地,周教授痛心不已,认为这些废弃的土地“只能复垦种粮食”实在是太浪费了。问题是,过去在这40万亩土地上建房子,目的就是为了农业生产,现在农民城市化了,种粮食不再需要占用这么多土地,将多占土地复垦种粮,这难道不是太正常的事情,而要引起周教授痛心疾首?“建设用地里头还有财产呢”,怎么越看周教授越象是变戏法的!
周其仁在批评我的文章中写道:“我最无法接受的是贯穿本书的如下核心命题:给农民更多的土地权利,其结果可能会损害农民的利益”,周其仁认为“这是一条经典的奇谈怪论,因为完全得不到中国土地革命、土地改革、家庭联产承包和现在成渝改革试验区大量可观察经验事实的支持”。其实,只要对当前中国农村作稍微深入一点的调查,就很容易发现,当前农村出现了普遍的人地分离,而农民耕地规模小、土地细碎,现有农地产权安排导致农民耕作极为不便。从事农业生产的农民最迫切的愿望是整合细碎的土地产权,从而形成小块并大块的连片经营。
要做到这一点,最基本的办法是强化村社组织为方便农户耕作而调整土地的权利,而不是无限扩大农户对每块具体土地的权利。可惜当前政策受到周其仁教授的误导,正在农村搞土地确权试点,这样的土地确权将导致当前农村细碎分散的土地产权的整合成本极高,以致于土地根本就无法有效耕作。只是这样的产权安排的代价不归周其仁教授承担,农民却是要为此多流汗、多流泪甚至多流血的。
周其仁说从中国土地革命直到目前成渝改革试验区都没有可观察的事实来支持我的观点,但只要到农村听一听农民的意见就可以发现,农民几乎是一边倒地反对确权的啊!周教授实在是太不了解农村了。只是他如此大言不惭,令人羞愧啊!

新型城镇化建设系列报道之一:

农地农房入市,是一种改革的主张,是说所有的农地农房,不管远郊的近郊的,都应该入市流转。也就是说,“城镇内外的农村集体土地以及农房以多种方式入市”。这样做的好处之一,是土地要素可以流转,通过市场进行配置,资源效率提高之后,蛋糕可以做大,经济总量可以增加。好处之二,是农民可以利用市场机会,获得财产性收入。

南方周末:2007年,飞涨的房价中,价格低廉的小产权房大量出现,成为一个引人关注的现象,以北京的房地产市场为例,小产权房就占了20%以上。为什么会出现这种情况?


从以上所列可以看到,周其仁教授确是缺乏土地常识的,徐远说周其仁上山下乡,参加农村调查,参与起草一号文件等等,如何还会缺乏常识呢?
我们就来看一看周其仁的经历。
周其仁1952年出生,上海市人,在上山下乡之前对农村农业农民问题缺少常识是很自然的事情。文革期间到黑龙江上山下乡七年半。遗憾的是,这七年半中,周其仁这些上海知青与农村没有接触,而是在黑龙江生产建设兵团垦荒,这种垦荒虽然从事农业生产,却既无村庄,也与一般农民没有接触,生产兵团建制也是半军事组织,与人民公社体制几无关系。周其仁甚至都没有接触农业,而是在山上打猎。我们当然不能指望周其仁在这七年半时间对农村、农业、农民问题包括农地问题有什么认识。
恢复高考,周其仁考上人民大学,大学未毕业,因友人引荐,进入杜润生所支持与领导的农村发展组。应该说,周其仁的文笔是不错的,也是读了点书的。但一个本科生,当然不能说有多么高深的理论。在1980年代初一包就灵的总思路下面,周其仁奉命下去调查,主要是有倾向性地搜集支持分田到户政策的证据,以说服党内仍然对分田到户政策持有怀疑态度的老同志,这样的奉命调查显然难以真正深刻全面地了解农村。
真正奠定周其仁在农地制度上权威地位的是他1987年开始在贵州湄潭主持所谓“增人不增地、减人不减地”的改革。至今周其仁仍然对湄潭改革津津乐道。我恰好也在前几年到湄潭调研,发现周其仁所说改革成果几乎是一样都没有实现。相反,周其仁的主要助手、现为国务院发展研究中心农村部副部长的刘守英在湄潭试验25年后的2012年回到湄潭调查,发现20多年过去了,湄潭“农民对土地调整的意愿仍然强烈,93%的被调查者同意按人口进行土地再分配”,其原因是“增人不增地,减人不减地”的制度设计既不公平,又无效率。与其说湄潭改革是经验,还不如说是教训更合适。本来,改革就有可能出错,湄潭经验也好,教训也罢,只要善于总结,我们就可以从试验中获益。但是,周其仁从而不谈湄潭教训,而仍然固守自己理念,他如何会在农地问题认识上有进步呢?
湄潭试验后的近20年,周其仁几乎不再到农村调查,而这20年正是中国农村变化最快的20年。
农村的快速变化,其中之一是农民外出务工经商,以及农村社会结构的变化。在农民很少流出农村,农村劳动力过剩的情况下,相分细碎的农地产权安排并不特别影响农业生产,而在当前农民大量外出,农村人地分离背景下面,过去为公平而进行的细碎的地权划分,就尤其需要借用村社集体力量来整合,所以农民有强烈的在农业生产上进行“统筹”的需要。周其仁不调查,哪里能有这么个常识?他批评我调查不深入,我最近10年可是有超过1000个工作日的驻村调研,而且是没有人陪同的调研。我主持的华中科技大学中国乡村治理研究中心每年驻村调查超过4000天,也就是说,平均每天都有10个以上人员住在全国不同地区农村调研,我们对农村最新最近情况的变化,对农民的所思所想,难道不比周其仁教授清楚得多?周教授视野所及仅到北京郊区,却端出如此之大的架子,是不是太过离谱?
说周教授视野所及仅到北京郊区有点不公平,因为周教授说他最近几年都在成都调研,并说他们搜集了都江堰2000份农民联建合同的全部副本。笔者也到成都调查多次,听到不少关于周教授的轶事。有接受他调查过的农民说,“周教授真是好人呐,我们说什么他都信”,明明是说的假话,周教授听不出来,因为他缺少农地的常识。有好几个县乡干部对周教授在成都搞的确权极为抱怨,说周其仁害苦我们了。因为周教授是时任成都市委书记李春城的好朋友,周其仁让李春城在全市搞“长久不变”的确权,除了折腾,什么也没有。笔者的博士生在成都调研,刚好看到一张周教授2012年在成都“调研走访基本情况一览表”,三天时间,走访13场,连吃饭在内15个小时,全程都有官员陪同。这样的学者调查与官员到农村视察有何区别?周教授能学习一下我们住在农民家中一住就是十天半月的调研精神吗?不然就不要端出老大的架子来。
这几年刚好与周其仁在80年代杜润生领导农村发展组的一些同事有接触,甚至关系很好。周教授的这些同事对他的评价是,这个人能说会道,刚愎自用。论对农村的了解,还是要打个问号的。
周教授号称为8亿农民说话,但周教授几乎是所有资本圈子的座上宾。他本来不了解农村,缺少土地常识,但我想他一定很了解资本的想法和愿望。这个几乎是所有资本圈子坐上宾的代表农民说话的人,我看农民还是不要让他来代表好!来自澎湃新闻thepaper.cn

重庆地票改革试验情况

土地改革中的“城乡统筹”,适用的主要是远郊的农地,是“农地农房入市”这一改革主张的一部分。通过把远郊的农村建设用地复垦为耕地,可以节省出建设用地指标,卖到城里使用。在城市建设用地指标不够的情况下,这些指标为城市增加了用地指标,形成“地票”,可以卖很多钱。推行“城乡统筹”的好处,是“城”和“乡”的总的建设用地面积不增加,可以起到保护耕地,限制建设用地增加过快。而卖指标的收入,可以支持农村发展。其实,这也不是哪位学者的发明,而是地方实践者发现的绕开现行体制制约的办法。

周其仁:这是经济规律使然,当物品的相对价格发生重要变化时,权利人必然会做出反应,从而引出权利关系的变化。

2007年,国家批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。按照统筹城乡发展的要求,在城镇化过程中要实现人、地有效联动。为此,我们从解决现实生活中的两大突出问题着手,将制度设计聚焦于盘活农村建设用地之上,借鉴增减挂钩政策,由黄奇帆市长主持,在国土资源部、国家发改委等部委帮助指导下,设计启动了地票改革。主要思路是,以耕地保护和实现农民土地财产价值为目标,建立市场化复垦激励机制,引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地,形成的指标在保障农村自身发展后,节余部分以地票方式在市场公开交易,可在全市城乡规划建设范围内使用。

由此可见,这二者根本不是一个层面上的事情。“农地农房入市”和土地的“城乡统筹”,是总体和局部的关系,后者是前者的一部分,谈不上非此即彼,更谈不上不可兼得。土地的“城乡统筹”,是远郊农地“入市”的方式而已。通过卖“地票”,远郊农地上建设城市的权利,实际上已经“入市”了。

所谓小产权房,大都是建在农民的宅基地上面。农民住在宅基地上的自用房里时,他的效用可能并没有变化,也许就是500元/平米。但是,当周围的商品房价高达7000-10000元/平米时,相对价格发生了巨大的变化,农民住在同样的房子里,机会成本就变高了。

一、主要做法

莫要发动群众斗群众

小的反应和变化早就开始了。两亿多农民随着城市化进程涌进城市,他们住在哪里了?大多数就是租住在城郊结合部农民的房子里。这些靠近城市的农民比较幸运,他们的宅基地因为涌入来的巨大需求而导致租金上涨。这些农民有权出租他们的房子吗?有的。早在1962年中共八届十中全会通过的“农村人民公社60条”,就规定农民自己的房产可以出租、也可以买卖。

确权颁证,夯实基础。明晰土地权属,是实现农民土地财产权益的前提。2010-2012年,我市全面完成了新一轮农村土地房屋登记发证工作,做到集体土地所有权证、宅基地使用权证和农村住房所有权证应发尽发,为农村建设用地复垦和地票交易创造了条件。

文章的要点之二,是“城乡统筹”和“小产权房合法化”是矛盾的,二者只能二选一。按照原文的逻辑,倘若小产权房合法化了,建设用地指标也就取消了,指标也就不紧俏了,作为建设用地指标的“地票”也就不值钱了,“城乡统筹”也就做不下去了。

最近的情况是,因为相对价格变化太大,所以更多近郊的农民干脆拆掉平房,统一盖成楼房,除了自己住的,剩下就卖给城里人。

扎实开展农村建设用地复垦,提供有保障的地票来源。2010年8月组建重庆市农村土地整治中心,建立了市、区县、乡镇三级分工明确、严格监管复垦的工作格局,出台了复垦标准体系,累计完成复垦20.1万亩,保障了地票来源真实可靠、数量充足。

这个分析有道理吗?当然有。可是,分析到这里并没有完,也不用急着下结论。核心的问题是怎么办?由于近郊“小产权房合法化”会潜在影响远郊地票价格,就要禁止远郊农地搞“地票”?或者由于远郊农地要搞“地票”,就要禁止近郊小产权房合法化?现实中这二者的矛盾已经不可调和了?只能上擂台二选一?

当然这种反应,也满足了很多人的需求。我去问过买小产权房的人,很多老人和刚工作的年轻人,他们买不起城里的商品房。

建章立制,依规推进。为防范改革风险,规范推进改革,我们在改革设计中十分注重守底线、定边界、建规则,以法制化建设保障改革平稳顺利推进。先后出台了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》《重庆市农村建设复垦项目管理办法》等60个政策性文件和12个技术性文件,对地票涉及的复垦、验收、交易、使用各环节进行规范,形成了“自愿复垦、公开交易、收益归农、价款直拨、依规使用”的制度体系。今年,《重庆市地票管理办法》颁布实施,这是首部专门规范地票的政府规章,标志着地票制度体系进一步健全。

现实中完全不是这样的。现实中的情况,是小产权房还远没有合法化,地票的规模也很小,要在批准的项目区、额度内进行。二者不管哪一个取得进展,都是“农地农房入市”这一改革理念的成功。正是在这个意义上,支持土地市场化改革方向的人,对于任何一种农地入市的方法,都是支持的。所谓“城镇内外的农村集体土地以及农房以多种方式入市”,强调的就是各显神通,寻找路径入市。不管是哪里的农地,都面对“城乡二元体制”的约束,无法入市,在这个意义上,二者其实是同盟军,而不是先要争个你死我活的对手。拱开了城乡二元体制,所有的农地就都可以入市,都可以获得财产性收入了。把“城乡统筹”和“小产权房合法化”对立起来,暗合“发动群众斗群众”的逻辑,不可谓不“高明”。

南方周末:这种更大的改变是否就不合乎法律规定了?

公开交易,保障权益。地票交易主要采用挂牌、拍卖等交易方式,公正组织交易活动、公平对待交易主体,交易过程公开透明。公开举办了47场地票交易会,年均交易地票3万亩左右,与重庆每年新增经营性建设用地规模大体匹配,地票市场平稳运行,价格调控在“城镇发展可承受、农民权益有保障”的合理区间。

让市场来定价

周其仁:这一点是模糊的,这正是小产权房现象大规模出现的一个空间。《农村人民公社60条》承认农民房产的交易权利,但又禁止宅基地的交易。问题是,房与地密不可分,不准出租、买卖宅基地,却可以出租、买卖盖在宅基地上的农民房,那老乡们交易了房产就等于交易了宅基地,不过大家都不提这个事情罢了。再说,租和卖之间,本没有明确的界限。人家把农民房“出租”七十年,不等于城里的大产权商品房?

创新管理技术和监管方式,保障操作阳光规范。我们统筹建设了地票信息管理系统与农村土地整治项目管理系统、新增建设用地审批系统,实现地票生产、交易、使用三大环节的信息化联动运行和监管。畅通电话咨询、投诉、举报渠道,落实专人负责信访咨询工作,接受各方面特别是复垦农户的全程监督。2014年以来,建立了地票价款网上查询和短信通道,截止目前,地票价款网络查询约1.6万人次,向农户发送地票价款拨付相关信息近10万条。

至于农地入市之后的价格,那是市场定的。远郊地区农地价格低一些,是经济规律使然。或者有人担心远郊地价低,不公平。可是问题的关键是,禁止小产权房合法化,就能够帮到远郊地区的农民吗?现在小产权房是不合法的,远郊农民得到多少好处?地票的价格吗?

话说回来,地和房不一致,说明现行制度是个令人尴尬的制度。这种制度碰到房价高企的现实,就逼出一个小产权房来。

多方协调,联动改革。在城镇化、工业化、农业现代化的大背景下开展地票改革,注重与户籍改革、新农村建设、农村金融改革、农业产业化等改革系统关联、统筹推进,地票成为支持和配合相关改革的重要政策工具。

熟悉地票的人都知道,地票的规模小得可怜,极少的人能受益,还要受到各种行政限制,不改变广大远郊农民的状况。要想从根本上改变,还是要允许农地直接入市,利用市场机会获得财产性收入。地票,不过是现有体制催生的一种变通措施,是打通城乡二元体制的一种尝试。中国的制度变迁,往往源自夹缝中的野蛮生长。在这个意义上,地票的确是给定约束和现实条件下的创举,是突破城乡二元体制的有益尝试。对于这样石缝里面的小草,我是不会吝啬掌声的。

除了相对价格的推动和模糊的法律空间,商品房的建设经验也是一个条件,农村集体看到国家征地、卖地、搞房地产大发利市,他们也可以学的。

二、初步成效

话说回来,因为担心远郊地价低,就可以禁止近郊低价入市吗?打个简单的比方,张三因为怕他家的东西卖不出价,就可以禁止李四卖相同的东西?这不是欺行霸市是什么?公平当然要考虑,可是公平不应该成为制造不公平的借口。现在土地制度中最大的不公正,就是对农村土地存在严重歧视,不允许农地入市。寻求公正的人们,这一点不可不察。

南方周末:所以虽然先有建设部的风险提示,接着有济南市政府的强行拆除,到最近北京再次强调土地督察中加强对此类违规土地的审查,但终究没有一个明确的说法。

截至2016年5月上旬,累计交易地票17.7万亩、353.4亿元。实践中主要取得了四个成效:

真要寻求公正,还是要允许公平竞争,让市场来定价。让市场来配置资源的好处,是减少浪费,增加经济总量。至于近郊地价高,会导致收入分配不平等问题,应该用税收等手段调节,而不是阻止农地入市,妨碍市场机制发挥作用。反过来说,改革怎么可能没有棘手的问题?想办法解决就是了。

周其仁:是的,还没有明确说法。国土资源部的一位官员说,集体建设用地流转情况很复杂,正在调查研究。我认为这一说法符合实际,也是聪明的说法,就是没把这条路完全堵死。实际上,小产权房价格比商品房低一半以上,由于银行不给按揭,要一次性付款,所以基本都是中小户型,这不正好跟政府宏观调控房价的目标一致么?

守住耕地保护红线。第一,扭转“两头占”、“双增长”局面。地票为退出农村建设用地提供了有效路径,在城镇建设用地刚性增加、耕地减少的同时,相应收缩了农村建设空间和规模,使用地结构变化趋势逐步回归到世界城镇化普遍规律上来。第二,落实了耕地占补平衡。地票实行
“先造地、后用地”,地票生产过程中复垦产生了90%以上的高质量耕地,而地票落地使用时耕地仅占征地范围的60%左右,平均省出30%左右的耕地。截止2015年底,全市累计使用地票11.75万亩,实际占用耕地7.32万亩,实现了耕地占补平衡有余。第三,衔接“占优补优”要求,深化拓展完善耕地保护制度。为防止“占优补劣”,重庆严格农村建设用地复垦条件,坡度大于25度的不得纳入复垦,要求复垦地块必须与周边耕地相连,复垦验收合格证上记载耕地等别。同时,通过提高土层厚度、改善土壤质量等措施,确保耕地质量达到规定等级。

文章最后,忍不住要加一句话。笔者恰好识得周其仁,知道他上山下乡七年半,大学没毕业就参加农村调查,后追随杜润生参加农村改革工作,并参与1980年代关于农村工作的“中央一号文件”的起草,研究农村改革30多年了。周其仁对农地问题有没有常识,本身应该是一个常识性问题。

从常识看,小产权房增加了供给,满足了部分住房需求,肯定是平抑房价的因素。要是这部分住房需求没被满足,那么市场的住宅需求一定更大,房价的压力就会更大。目前它的平抑作用没有从数据上体现出来,因为现在计入各地房价指数的,仅仅只是国有土地上大产权的房价。

助推脱贫增收和新农村建设发展。复垦宅基地生成的地票,纯收益按85:15的比例分配给农户和集体经济组织。通过这一制度安排:第一,助推农民脱贫增收。重庆农村户均宅基地0.7亩,通过地票交易,农户能一次性获得约10万元的收益。实践中,农民通过地票交易增加了财产性收入,地票收入成为部分贫困户实施生态移民搬迁的重要资金来源。截止2015年底,累计交易贫困区县地票13.08万亩、260.8亿元,
占地票交易总量、交易总额的75.65%、75.45%。复垦形成的耕地所有权和使用权不变,仍归集体所有,仍交由农民耕种,增加了农民的经营性收入渠道。第二,支持农村发展。农村集体获得地票收益约125亿元,其开展投资建设的实力增强,与财政基础设施投入相配套,促进了农村生产生活条件改善。第三,地票复垦后,农村建设布局优化,农地相对更集中连片,便于统筹利用,有利于引导农地流转,提高农地规模化利用水平。

政府不必非做惟一“地主”

建立统筹城乡发展的市场化通道。以地票为桥梁,建立了城市和农村、近郊与远郊的统筹发展机制。第一,建立了远距离、大范围的反哺通道。地票来源于农村尤其是边远山区的农村,而落地于城镇,实际相当于城市向农村特别是向远郊农村反哺了300多亿元的资金。第二,统筹优化了城乡、区域开发结构。已交易的地票中,70%以上来源于渝东北、渝东南地区,这两个区域在全市发展中承担着生态涵养和生态保护的功能,发展导向是引导超载人口转移,实现“面上保护、点上开发”。而地票的使用,95%以上落在了承担人口、产业集聚功能的都市功能区及城市发展新区。在市场引导下形成的这种土地资源配置格局,符合“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的区域开发理念,有利于推进区域发展差异化、资源利用最优化和整体功能最大化。第三,探索建立用地指标市场化配置机制。地票制度发挥了市场在配置建设用地空间方面的作用,使得建设用地空间布局更切合实际需求,用地更加节约集约,也促使农村土地管理更加精细化。

为什么农民和农村集体不能直接参与土地的转让?为什么政府非要当惟一的“地主”?为什么农民无权分享城市化带来的地租收益

有利于与相关改革配套形成改革综合效应。地票与农村金融、户籍制度改革、农村产权改革等配套,产生改革综合效应。第一,地票发挥价格发现功能,带动金融下乡和农房价值提升。地票作为有价证券,本身还可进行融资质押,同时也为农房抵押评估提供估值参照,进而提升农村产权抵押融资能级。截至2015年底,重庆办理农村集体建设用地复垦项目收益权质押贷款144.23亿元,农房抵押融资166.9亿元,地票质押贷款12.23亿元。第二,地票为进城落户居民处置农村财产提供了路径,助推重庆户籍制度改革顺利实施,促进人地协调、地随人走。目前已有9.7万户进城落户居民申请复垦宅基地,实现带着财产进城。第三,地票为农村产权改革奠定了基础。地票改革引导农民成为农村土地市场的主体,强化农民土地财产价值观念,有利于推动农村产权要素市场化进程。

南方周末:那么,应该允许小产权房合法化?

下一步,重庆市将在国土资源部、国家发改委等部委的指导下,进一步优化完善地票制度,持续发挥地票“保耕地、惠民生、促改革”的功能作用。

周其仁:这至少不失为一种选择。近来地价房价屡创新高,政府面临很大压力。小产权房怎么看也是帮你解决问题的,顺势给予合法通道,在承认的基础上规范、完善,是值得考虑的。

南方周末:这就要触及到土地制度了,您曾提出,“小产权房是对现有土地制度的一次挑战”。

周其仁:我也认为其中包含一个很大的机会。小产权房对现有国家征地、批租制度形成了挑战,它实际上在现有的商品房体系之外,又开辟了另外一个体系。不管我们承认不承认,被这几年的地价房价逼的,小产权房在规模上也突破了临界点,不再是农民个别的零星行为,而是村集体和镇政府的成片开发。买房和盖房的人都看到了一个新选择、新机会。这是一个拐点,表明改革城乡两元土地流转制度的时机已经成熟。

我国现行土地制度将土地按所有权分为国有和集体两类,1987年修改《土地管理法》之后,国有土地已经可以通过“招拍挂”直接转让使用权和收益权,但农民的集体土地进入市场的合法通道至今悬而未决。从整个土地制度看,农地有了2002年的承包法,已经明确了使用权、收益权和转让权都归承包农户。农村建设用地的使用权,多少年来,实际上就是农民、村庄集体和乡镇企业占着,问题是转让权不明确。现有农地转为非农用的建设用地,农村自用的建设用地要转让他用,只有国家征地一条路。

为什么农民和他们的集体就不能决定土地的转让,就不能参加土地使用权的市场交易?更进一步问,为什么政府非要当唯一的、垄断性的“地主”?

从世界范围的工业化和城市化进程来看,农民的收入增长要靠三个来源:出售农产品的收入、打工的收入以及分享地租上涨的收入。中国经过这么多年的改革,农民得到了农产品买卖和打工的权利,但绝大多数农民还是很少分享城市化带来的地租收益。

现行土地制度不适应经济发展

有一句话说得好,“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

南方周末:类似的对土地制度的挑战是第一次吗?为什么会出现挑战?

周其仁:挑战的出现根源于现行土地制度不适应经济、社会发展的要求。一方面,是房价高涨,很多城市人买不起房;另一方面,是两三亿人离开出生地常住城市,他们原来居住的房子和农村建设用地大量闲置。你们的一位记者访问广州的农民工,有一句话说得好,“城里的房子买不起,乡下的房子卖不掉”。这个困境是城乡土地转让制度没有打通造成的。

问题不断在发生。早期改革开放,村集体有地没资本,外来企业有资本却不能使用集体建设用地。后来村集体就与外来投资方“合作办”企业,实际是出租标准厂房,等于部分集体建设用地进入了市场。这种情况在南海、昆山都出现了,其他地方也不少,例如最近重庆的“农地入股”。

不过,对土地制度的这些挑战,仍然限定在工业生产领域、招商引资的范围,社会影响不那么大。到了小产权房,挑战就涉及城乡的千家万户。所以这个挑战更大,涉及人口更多,也许能得到更多公众的理解和支持,为全面改革准备条件。所以说,小产权里可能有大机会。

变革可从两方面突破

复垦可以给当地农民带来工作机会;买卖土地指标可以给当地政府和农民带来收益,用来建设新农村、改善农民生活;更多的土地供应则可以降低城市的房价,这是一石三鸟之策。

南方周末:怎么把握这个大机会?一下子完全放开集体土地流转权,肯定会带来市场动荡和权力寻租等一系列问题,如果渐进地改革现行土地制度,又该从哪里突破?

周其仁:可以两条路并进。一条路,小产权房规范和合法化。另外一条路,开放农村建设用地的指标流转,在试点区域建立农村集体建设用地的交易市场。

要看到,只有非常小部分靠近大都市的农村,才搞得成小产权房。但是农村建设用地流转的文章,比小产权房要大得多。这就是允许、组织集体建设用地的指标转让。

我国是一个实行土地用途管制的国家,为了保护有限的耕地,法律要求城镇搞建设占农地的,一定要占多少、补多少,也就是土地管理的占补平衡原则。补农地的办法,一种是到人口密度不高的农村去造田造地,还有就是重新整理、建设现有农村,把大量未经有效利用的农村建设用地腾出来,再复垦为农地。

用后一种办法,这块复垦为农地的土地,所有权还是农民集体的,还可以由农户承包耕作,但从中也“分解”出一个建设用地的“指标”来。农村地价不值钱,此指标就无人问津。但是,城市地价大涨,旺盛的需求就推动买方争夺这高度稀缺的指标。

对农民来说,转让这份指标可能获得的收益,恰恰是他们重新整理村庄、节约农村建设用地的动力。多腾土地,多卖指标,就可以筹措更多资本,来推进农村建设和帮助农民进城。

www.3659699.com新式城市化建设连串广播发表之一:哈拉雷地票修正考试意况。举一个实例,9月我到云南开会,顺便在大理市喜洲镇的文阁村看了一户农民,他家宅基地面积共400平方米,户籍人口5人,但常住的只有爷爷奶奶加一个7岁的孙子。儿子儿媳在大理打工,是常住城里九年的“农民”。大理最贵的地价多少呢?345万元一亩

我想不要多,你们只需付2万元的代价来买200平米的指标,这家农民就一定高兴地去旧布新,再把腾出的200米土地复垦为达标的农地。

不要以为是我凭空想象。两年前在浙江长兴,今年7月在成都市的邛崃,我实地看过在城乡通开条件下,合理配置土地资源的尝试。基本办法就是市县财政垫资,改造旧村建新村,腾出农村建设用地,垦复后再把稀缺的建设用地指标置换到中心城镇。特别是邛崃做得实在好,很值得你们向更多读者详细报道。惟一让人着急的是地方财力有限,而农村又那样广袤,要更大规模推进,非考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与不可。

要紧的是,这个方向的试验,可以在不减少耕地总量的前提下,增加城市建设用地的供给规模;可以从旺盛的城市房地产需求中,为建设新农村、改善农民生活、帮助农民转移筹措更多的资本;也可以通过增加城市土地的供给,缓解地价房价的过快上涨。实话实说,如此一举数得的好事,近年还没有遇到过。

所以我一贯的观点,是我们国家真正缺的并不是土地本身,而是有效利用土地资源的制度。农村建设用地转让的制度化试验,是推出的时候了。难题和风险不会少,但权衡利弊,不敢试一试,就什么也谈不到。

要明确,城市化总的说来是可以大大节约土地的。现在看不出这等效果,主要就是大批农民进城后,原来乡下占的建设用地还占着。为什么不放弃?留条后路可能是一个理由,但我认为,更大的阻力是农村建设用地没有退出机制,没有补偿措施。不占白不占,大家就占着。启动土地指标交易给予补偿和奖励,数目惊人的闲散土地会流转出来的。

最后,通过土地指标交易传递的市场信号,还可以优化城市建设规划,不再完全按照行政级别规划。行政主导的工业化城市化,有可能带来第二层意义上的土地资源浪费,比如规划和指令失误,划定的“城市”没有人去;看不起眼的地方却人气很旺。比如义乌只不过是个县级市,可是万商云集,那里的地价就高得离谱。如果竞价取地,义乌胜出的机会大,与经济的实际要求容易相符。一位在那里搞投资的朋友说,义乌商业用地奇缺的状况,甚至把前些年异地交换土地指标的“老办法”也重新激活了。不知详情,有机会要去看一看。反正该发生的总会发生,主动去做、去试,发生的成本低一点,于国于民、于城于乡,都是有利的。

土地指标交易具备可操作性

当时我确实感觉无路可走,成为一个两难的问题。如果放开土地流转,即使只是指标流转,也会伤害农民;如果要保护农民,仍然是一潭死水。意想不到的是,小产权房的出现捅开了另一个口子。

南方周末:中国很多改革措施都是自下而上做起来的,土地指标交易是否也在实际生活中存在,您的这个设想来源于哪里?

周其仁:受实践的启发。因为农村集体土地的流转,一直都小规模地存在着,过去苏南和苏北就曾经用土地指标交易的方式来配置建设用地。但2004年宏观调控、关紧土地闸门、严查指标交易之后,类似的做法几乎消失了。

今天看,不是土地指标交易本身不对,而是当时指标的来源有问题——在征地制度下强制占用农民的土地,补偿很少甚至完全不给补偿,严重损害了农民的利益。那种局面,不叫停不得了。但是停了,往市场化方向走的一条试验之路也封死了。

真的是两难的问题,一时无路可走,只好靠强化行政管制。但意想不到的是,小产权房的出现捅开了一个口子,提出一个新问题:在不动耕地的前提下,能不能把农村建设用地的文章做起来,在监管和法律规范下能不能尝试走出一条新路来?

www.3659699.com新式城市化建设连串广播发表之一:哈拉雷地票修正考试意况。www.3659699.com新式城市化建设连串广播发表之一:哈拉雷地票修正考试意况。南方周末:但是这样就能解决现在土地市场和房地产市场出现的所有问题了吗?建立土地指标交易市场是不是也会带来利益分配不均的问题?政府如何能做好监管?

周其仁:集体和农民之间的收益如何分配的确是个大问题。所以政府首先要做好法律法规建设,明确利益分配等关键问题,保障农民权益;其次建立一个统一的指标市场,这个市场负责验收复垦后的农地,负责监管指标交易;最后做好监管,这种监管成本远低于现在的事后土地监督,因为权利主体为了上市获益,必须照章办事,并接受事前审查。就像证券交易所和上市公司的关系一样。

任何市场都会出现违规、侵权的行为,所以法律和公众监督非常重要。我们要比较的是土地交易市场的设立,是不是可能因为土地的集中交易,反而降低了发现问题和执法的成本?我认为存在这个现实的可能性。不准交易,违规数量也不少,而且因为土地案子都是分散的,查办的难度很大。国土部的新闻发布会介绍说,今年全国要查处的土地违规案件,多达1万多件,国土部差不多变成办案部,长此以往,也不是个办法。

www.3659699.com新式城市化建设连串广播发表之一:哈拉雷地票修正考试意况。能够抓住这个机会吗?

小产权的登堂入室和土地指标交易的激活,表明我国土地制度改革的机会正在来临,但能否抓住这个机会,不十分令人乐观。这里面的阻力,一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧,二是既得利益太大了。

南方周末:建国以来,土地制度一直在进行或大或小的改革,一个基本的演进逻辑是逐渐放开使用权、收益权和流转权,但显然流转权的合法化难度最大。这一次又会碰到什么样的阻力和困难?如果能够突破,动力在哪里?

周其仁:土地改革的推进确实非常困难、缓慢。1950年代末,就曾经出现过将农地承包给农民的制度,但农地的使用、收益、流转权,经过1980年代全国包产到户的浪潮,中央发过五个“1号文件”,直到2002年国家才真正有一部农地承包法。前后加起来,46年时间过去了。

www.3659699.com新式城市化建设连串广播发表之一:哈拉雷地票修正考试意况。现在是建设用地转让权的改革,难度更大。能否抓住这个大机会,我没有那么乐观。

这里面的阻力,一是观念上对土地流转有根深蒂固的恐惧,二是既得利益太大。如果改不动,就是一个进退两难的僵局。

当然,也有巨大的动力。除了市场推动之外,维护现行征地制度、政府当独家“地主”的成本也越来越高了。比如政府主导的拆迁,成本越来越高,逼着要考虑其他的招数。

最大的希望,还在于第一线的改革实践。(记者 王小乔)

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