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自古以来,土地是农民赖以生存的根本。土地权益是农民根本利益的集中体现,农民土地权益保护,在很大程度上决定着我国全面建设小康社会目标的实现,并且深刻影响着…

农民财产权利,是指其对土地的权利以及由此衍生的权利,主要包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权等。农民的土地财产权利与当前土地政策变…

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。伴随着我国城镇化和农业现代化进程的加快,农村土地流转也明显加快。实践证实,土地流转和适度的规模经营应是现代农业的发展之路。然而,我国在推动城乡一体化的进程中,需要进行一系列保障农民利益的制度安排。

自古以来,土地是农民赖以生存的根本。土地权益是农民根本利益的集中体现,农民土地权益保护,在很大程度上决定着我国全面建设小康社会目标的实现,并且深刻影响着我国现代化进程。虽然随着社会经济的发展和人民生活水平的提高,越来越多的农民不再局限于“二亩薄田一头牛,老婆孩子热炕头”的传统追求,纷纷另谋他路,但是,无论过去、现在还是将来,土地仍然是其福利和就业的重要保障。因此,现行农村土地制度改革完善与否及农民土地权益是否受到有效保护就成为我们研究农村土地流转改革的重要目标。

农民财产权利,是指其对土地的权利以及由此衍生的权利,主要包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权等。农民的土地财产权利与当前土地政策变革、创新农业经营方式以及经济社会可持续发展中的大多数议题紧密相关。清晰界定和赋予农民合理的财产权利,可以从根本上保障广大农民的利益、提高农民收入。

城乡二元结构与农村土地治理制度

一、农村土地流转与农民土地权益

一、赋予农民更多财产权利意义重大

我国自1958年通过颁布《中华人民共和国户口登记条例》的形式逐渐形成了严格的户籍治理制度,限制农村人口流入城市,使得在改革开放前的近三十年中,农村劳动力很少向工业部门和城市发生转移,而基本滞留在农业部门之内。改革开放以来,随着市场经济的发展,城乡联系显着增强,但城乡分割的二元结构体制并未从根本上改变。由户籍制度演化而成的“城乡分治、一城两策、一地两民、一事两制”的社会治理体制,不仅限制了农民的迁徙自由,也阻碍了经济社会的良性运行,制约了城市化和城乡一体化进程。

农村土地流转,从严格意义上讲为农用地使用权流转,是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权。流转形式主要有转包、出租、互换、转让、入股等,流转主要是在农户和国家、集体之间,农户和企业之间,农户和农户之间进行。

(一)增加农民收入的有效途径

我国目前的土地治理制度依然具有城乡二元结构特征:城镇土地属国有,农村土地属集体所有;农村土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民,农民家庭作为独立的生产经营单位进行生产经营;农业用地变更为建设用地,须经征收转变为国有土地;土地流转是在现有土地承包关系长期稳定的基础上依法进行,并不改变集体土地的所有制,流转的只是土地承包经营权。

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。目前,农民所享有的土地权益主要包括土地所有者权益、使用者权益和保障权益。

农民增收是解决“三农”问题的关键。从1980年~2012年,城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入的相对差距(农民人均纯收入为1)由2.5:1扩大到3.1:1,绝对差额由286.3元扩大到16648.4元,扩大近60倍。农民收入水平低、增长慢,城乡居民收入差距大,不仅不利于农业农村发展和农民生活水平的提高,而且制约着内需特别是消费需求扩大和经济持续平稳增长。因此,增加农民收入,对解决“三农”问题乃至整个经济社会发展全局都具有重要意义。

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。由于没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则,没有明确产权代表和执行主体的界限和地位,没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系,农民在征地过程中享受不到平等交换权,农民土地被征收后价格大幅增长,这些增值收益往往被征地部门所占有,导致农民土地权利被侵犯、土地利益受到损害。

二、农村土地流转对农民权益的影响

从农民收入构成看,家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入4个部分中,财产性收
人所占比重较低,是增加农民收入最大的潜力所在。赋予农民更多财产权利,可有效增加农民财产性收入,成为农民增收的新的增长点,逐步缩小城乡居民收入差距。

首先,农民的经济权益受损。在城乡二元结构之下,农民的经济权益大都与其拥有的土地有关,而随着经济社会的发展、城镇化的加速,农民土地的财产性与土地作为农民的财产性权利变得越来越明显。土地被征收,意味着附着于土地之上的经济权益随之丧失,这在我国征地补偿制度不健全、社会保障制度仍待完善的大背景下,无疑是对农民经济权益的损害,征地范围的不明朗与程序的不规范也是对农民土地权利的侵犯。与此同时,农民土地的收益权与征地收益的分配权,也由于现行征地补偿标准较低以及补偿费归属不明确而遭到侵犯,导致农民相应的权益受到伤害。值得关注的是,国家垄断着土地一级市场,农民集体无权将自己的土地向收益更高的城市土地用途转变,导致农民的土地发展权被剥夺,而土地增值的收益则大部分由国家和用地单位享有,从而使得农民集体得到的仅仅只是农地收益的补偿。

农民土地参与权和定价权受到损害。在有些地区,土地流转的规模、价格多由乡村两级组织和转入方商定,而忽略了土地的实际所有者,农民基本丧失了自主定价的权利。

(二)农民享受现代化成果的必然要求

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。其次,农民的社会权益受损。土地是农民生存、工作与社会保障的来源,在未建立新的保障之前,失去土地,就意味着失去一切。城乡二元结构使得农村社会保障体系存在重大缺陷,加上获得的征地补偿较低,农民在失地之后进入城镇居民序列,虽然有的享受了一些社会保障,有的也安排了工作,但相对于城市居民来说,绝大多数还是处于社会下层。

农民土地所有权受到损害。所有权包括农民对土地的占有权、支配权和财产所有权。土地征用使农民永久性的失去了土地的所有权,土地经营权的集体流转以及农户之间的流转使农民在一定时期内丧失了土地的所有权。另外,征地价格或转包费过低,会导致农民财产所有权的损失,即使价格合理,在一定时期内,农民也丧失了利用土地增值的权利。

城乡不平等是影响我国现代化进程、全面建设小康社会的最大障碍。城乡不平等的一个深层次原因就是,农民和市民所享有的财产权利不平等。农民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权。

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。最后,农民的政治权益受损。农地所有权主体由于在法律上的界定模糊,导致在现实中往往被虚置,使得征地过程中农民缺少合适的代言人,话语权不足,知情权与参与权往往被忽视,农民相互之间也因存在种种问题而难以自组织,与政府和用地单位的谈判能力有限。这样,最后农民甚至对自己被征了多少地、国家的征地补偿政策、政府与村集体是否参与了分配等情况一无所知。除此之外,由于失地农民的经济能力有限以及国家针对失地农民的法律援助制度不健全,失地农民如有对征地的不同意见,往往投诉无门。

农民土地使用权受到损害。农村土地流转,使农民失去了利用土地从事农业生产、获得土地收益的机会。

从而严重制约着农民财富的培育、积累、扩大,也制约着农民财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系,造成农民同城镇居民在经济权利上的不平等,影响城乡一体化的发展。赋予农民平等的财产权利,实现其平等的现代化人格地位,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,从而实现城乡居民在权利上的平等。这是我国现代化面临的重大问题。

城乡一体化与农村土地流转

农民土地保障权受到损害。农村土地流转,使农民失去了利用土地创业发展的机会,增加了其他行业的进入成本,面临收益风险,进而对农民的生计造成影响,给国家带来负担。

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。(三)创新农业经营体系的必要基础

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。近十多年来,特殊是近年来,城乡一体化逐渐成为国家的重要战略。城乡一体化的基本思路是:相对发达的城市和相对落后的农村,打破相互分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促使生产力在城市和乡村之间合理分布,城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别,使城市和乡村融为一体。其中,城乡居民基本权益均等化是实现城乡一体化发展的前提。目前,城乡差距主要体现在城乡公共服务的差距之上,而城乡居民权益不平等则集中体现在财产权和户籍制度的不平等之上。实现城乡要素配置合理化的要害是要建立城乡一体化的要素市场,消除人为设置的各种障碍,发挥市场对资源配置的决定性作用,促进各类生产要素在城乡之间双向自由流动。

www.3659699.com围绕地权赋予农民更多财产权利。三、农村土地流转对农民权益造成影响的原因分析

创新农业经营体系、发展适度规模经营必然要求减少留守在土地上的农民。目前,相当一部分农村人口只能选择在城乡之间流动的两栖生活方式。快速地让农民完全退出土地也不现实,而依靠城镇化来减少农民是一个较长时期的渐进过程,需要另辟蹊径,即促使一部分农民实质上退出土地经营,通过流转等方式转让出土地经营权。

www.3659699.com ,土地是一种重要的生产要素,按照城乡一体化的发展思路,也应发挥市场对土地配置的决定性作用,虽然土地还有一个用途管制问题,比如把耕地变为建设用地,必须符合城乡建设计划,并办理相应的法律手续,但在个别地方政府土地财政的运作之下,其限制农地流转的作用可谓微乎其微。因此,就城乡一体化与城乡二元结构下的土地治理制度的比较而言,目前农村土地流转出现了一些新的情况。

土地流转法律法规不健全

我国转向非农产业就业的农村劳动力已超过48%,农户承包土地的流转面积却只占21.2%。很多农户担心土地经营权的流转以及经营方式的创新是否会导致其失去土地。只有明确农户拥有的土地承包经营权及其权能,才能坚持农村土地的集体所有权,也只有让农民拥有承包地的权能更加完整和充分,才能进一步完善农民同土地的关系,扩展农地的生产经营功能,促进农业农村发展。

其一,在城乡一体化的语境中,目前的土地治理制度设置的城乡土地区别很可能会模糊化和消失。比如耕地变为建设用地,很可能会绕过农村集体所有土地必须转变为国有土地才能进行开发建设这一法律硬性规定,从而不必再履行征地拆迁补偿安置手续。这样,农村土地将会与城镇土地平等对待,这无疑会为个别地方政府掠夺农民土地大开方便之门。

由于我国农村土地流转改革起步比较晚,而过去对农村土地流转中产生的纠纷的解决,也主要依靠政策调整,所以造成法律法规的滞后。虽然目前我国在土地流转法律法规的制定方面有了很大的进展,比如《土地管理法》、《农村土地承包法》以及《物权法》等,但是仍不完善,比如四荒招标、拍卖、公开协商的具体办法就没有全国性的规定。另外,法律在认可和规范农村基层的一系列制度创新中处于被动地位,不可避免地表现出严重的滞后性。

(四)农民市民化的必要前提

其二,城乡二元结构下的土地治理制度,尤其是征地制度,虽然使得农民的土地权利遭受侵犯、土地利益受到损害,但农民尚且可以通过转成城镇居民而获得一定的社会保障,并可以获得部分经济补偿。而在城乡一体化的口号下,个别地方政府采取将农民整体转入城镇的方式,强行取得农民土地。但这些转入城镇的农民如不能享有与城镇居民相同的社会保障制度,把农村户口改成城镇户口将毫无意义,事实也证实了这一担忧的存在。

相关人员法律意识淡薄

其一,在农民市民化过程中,农民迫切需要资金来解决自己在城镇中购房、创业等问题。赋予农民更多财产权利,有利于农民实现更多财产性收入。如,农民房屋能否在市场经济条件下进入社会财产增值体系、信用体系、流通体系,直接关系到农民财产能否转化为资产进而转化为资本,在经济上实现在城镇定居成为可能。

其三,城乡二元结构下的农村土地征用,对转为非农户籍的农民,有一定的安置政策,因此失地农民会获得一些就业机会。而在城乡一体化进程中,被征地农民得到的补偿及就业机会可能会缩水。由于我国目前工业化与城镇化的程度所限,以及农民就业技能的欠缺,失地农民并不轻易得到工作机会,使得其再就业权利无处实现。生计得不到保障,又难以再就业,失地农民会成为新的弱势群体,社会稳定也将因此受到更大影响。

由于部分农村干部不具备专业知识,对法律政策了解不多,容易越俎代庖,把土地流转当成政绩来做,对农民的土地权益造成侵害;同时农民对自己所应享有的相关权利也知之甚少,在土地流转过程中,处于被动地位,不能很好的维护自己的权益。

其二,农民土地权利意识较强。根据国家相关研究部门2013年基于全国范围30个城市3154份问卷的调研分析,在农村户口样本(68.3%)中,农民在进城定居后愿意有偿或无偿放弃承包地的仅占5%(见图1),愿意放弃宅基地的比例也非常低。进城农民认为推进农民工市民化的重点是要保障他们的承包地和宅基地等权益(见表1),担心失去土地已经成为一些农民不愿转户的重要原因。大多数进城农民都希望保留土地财产权,也愿意以不同形式进行土地流转或者有偿退出。为此,必须明确农民土地权利的财产权属性、权能和实现方式,在此基础上进行相应的制度设计,才能科学地引导和推进市民化进程。

因此,由于个别地方政府的不当作为,在这种意义上甚至可以说,城乡二元结构反而形成对农民的一种保护机制。城乡一体化的发展与农地流转,必须在思路上确定以农村为中心,变被动的强迫为农民主动的选择。

土地流转价格机制不合理

二、当前农民财产权利不完善的主要表现及导致的问题

保障农民土地权利需要新的制度安排

当前土地价格多是人为决定而不是市场自发形成,多由国家进行价格限定,公共用地也多由政府单方定价,农民很少有参与定价的权利,致使农民在土地流转的过程中始终处于劣势,其利益严重受损。

(一)农地承包经营权权能不全,土地资源的配置效率低下

农村土地是农民赖以生存的基本生活资料,也是农村经济社会发展的重要生产资料。长期以来,我国农村人多地少与土地利用率不高的矛盾并存。加快农村土地流转是缓解人多地少矛盾、高效利用有限土地资源的重要方式,既可以优化土地资源配置,推动农村土地规模化经营,有效提高土地利用率,又可以使农村土地合理流转,推动农业产业结构调整,促进农业产业化发展。因此,在我国城乡一体化进程中,实现农民土地流转是必然趋势。

征地制度不合理

1.土地承包经营权权能结构不完整。基于国情需要,我国在制度设计上对土地承包经营权的处分权能进行了一定的限制。例如,承包地进行抵押的权利被严格限制,土地承包经营权作为用益物权无法充分实现,阻碍了土地要素的市场化和资本化,降低了土地资源的配置效率,损害了农民获取较高地租的权利。

更需要强调的是,土地流转是农民的合法权利。十八届三中全会提出“坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,答应农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”,赋予农民农用土地自由流转的权利。

首先,征地范围界定不明确。我国《宪法》规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用”,但现实中由于公共利益没有明确的标准,导致许多商业性用地假借公共利益之名从农民手中夺取土地,造成农民土地权益的损失;其次,征地补偿标准以及收益分配制度不合理,严重损害了农民的利益。

2.土地承包经营权交易受限。权利交易是土地承包经营权交换价值实现的主要形式。不论是《物权法》还是《农村土地承包法》,对于农村土地流转及土地承包经营权交易的手续、流转前提等有多方面限制,交换价值欠缺股权化、资本化机制。权利交易受限,土地承包经营权的交换价值就不能完全显化,不仅限制了土地流转,降低了土地资源的配置效率,同时也侵害了土地承包经营权主体的财产权自由。

需要注重的是,土地流转在为农地经营和农业发展带来好处的同时,客观上也使得部分农民无地可种,对于这部分人群未来的社会保障问题,在城乡一体化进程中应予以足够重视。完全可以通过制度的顶层设计,确保耕地不会流失或资本不能过度兼并土地,以在实现农业用地适度规模经营的同时,保障失地农民的生存权利。为此,不仅需要消除现有不合理的制度,解决个别制度不公和失当的问题,也需要进行一些制度的创新,解决个别制度无力和失效问题;不仅需要实现和保障农民在经济上的平等和权益,更需要实现和保障农民在政治上的平等和权益。

农村社会保障体系不健全

3.承包地有偿退出机制严重滞后。现行土地制度允许土地承包经营权退出,但没有体现财富效用。《土地承包法》规定,只有承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的,才有权获得相应的补偿。因此,农民即使进城定居也不愿意退出承包地,增加了社会成本,也阻碍着市民化进程。

首先,在农地征收上,改革落实农地征用制度,切实保证农民利益。进一步健全征地制度,明确征地范围,规范征地程序,调整收益分配,在合法自愿的情况下及时落实征地补偿与人员安置政策及后续配套保障措施,以免农民失地之后又“失业”。避免强征强拆等侵犯农民权益的违法行为,减少社会矛盾。十八届三中全会提出“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”,就是在这一方向上的政策努力。

土地是农民赖以生存的资本,当农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后,却不能和城里人一样拥有社会保障。目前来看,农民的社会保障受两个方面的制约:一是城镇社会保障的高标准、高费率使得农民无法承受;二是我国目前的农村社会保障体系中,保障对象的局限性使很多农民无法获得救济。当农民开始面临生存困难时,一切社会问题便会伴随而来,给国家的稳定和和谐造成影响。

(二)宅基地制度滞后于农村农民发展需要,宅基地用益物权缺乏实现途径

其次,对于农地流转问题要充分考虑到农民的实际需要。比如,对于准备进城的农民来说,他们是欢迎土地自由流转或被征收的。对这类农民来说,重要的是他们放弃农民身份后能够在城镇安家落户,享受社会保障,并有稳定工作可以维持生计、安居乐业。否则,假如既不能享有城镇人口待遇,回乡又失地无房,他们绝不会走上这一条路。因此,假如不是被迫,他们并不愿意放弃土地,而更愿意保留土地作为退路和保险,只有当他们真正获取城镇社会保障,才可能放弃农村土地。由此可见,对于土地流转,只有进行了制度保障安排,才可能成为农民的理性选择。

四、加强农民权益保护、促进土地流转的对策建议

1.农民宅基地用益物权权能存在先天不足。《物权法》明确界定农民的宅基地使用权为用益物权,该法也明确规定,“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用、和收益的权利。”但具体到宅基地使用权时,却规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”,未提到收益权。可见,宅基地用益物权在法律上表达模糊、自相矛盾,存在先天不足,以致农民的宅基地用益物权往往受到忽视和侵害。

而对于准备进行农地规模经营的农民而言,他们无疑希望获得更多的流转农地,而不希望农地流向外村人尤其是城镇资本的手中。假如农地流转毫无对象限制,那么他们根本竞争不过城镇资本,相比而言,城镇资本自然具有更为强大的出价实力。而随着农地更多地流向城镇资本,他们的经营规模不但不会扩大,相反很可能经营处境会更加恶化。因此,需要对农地自由流转进行制度规制,限制农地面向任何人的自由流转交易,以保护真正有意愿进行规模经营的农民利益。由此可见,对于土地流转,需要进行制度规制安排,才可能成为农民的理性选择。

修订和完善相关法律法规,确保农村土地流转合法有序进行

2.农民房屋财产“沉淀”为“死资产”。我国法律承认农民对其房屋有完全所有权,但由于房屋财产权和宅基地使用权很难分开,导致农民房屋收益权和处分权受到较大限制。农民在宅基地上建造的房屋无法产权化,进而限制了房屋的经济功能,如抵押、担保等功能。房屋作为农民最主要的财富形态,其财产权难以实现,使得农民财产“沉淀”,成为不具有基本市场价值的“死资产”,农民财产权利受到较大损害。

最后,从目前来看,解决农地流转问题的根本举措,就是要消除城乡居民在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政金融等附着在户籍之上的各方面的差别待遇,实现城乡政策的统一和制度的公平。具体而言,必须进一步深化户籍制度改革,引导农村剩余劳动力合理转移,完善流转人口治理;逐步统一城乡劳动力市场,使城乡劳动者平等就业;加快城镇化进程,在城市有稳定职业和住所的农业人口,可就地登记户籍,并享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务;推行城乡社会保障制度的一体化,统一城乡居民的养老、失业和医疗保险,为农民进城解除后顾之忧。

首先,进一步明确土地承包经营权的法律地位。在遵循“稳制活田、三权分离”、“依法、自愿、有偿”、“实事求是、积极稳妥”三大原则的基础上确保所有权,稳定承包权,搞活使用权,对农户承包土地流转的办法、程序、合同关系的变更、相关的制约等做出明确的规定;其次,制定实施《失地农民社会保障法》,从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定,确保其在失去土地后生活得到保障。

3.农村宅基地浪费问题突出。由于农村宅基地使用权基于农户身份作为福利分配方式无偿、无限期向农民提供,宅基地超占、多占、闲置现象严重。国土资源部调查显示,全国2亿亩农村宅基地有约9%处于闲置状态。据中科院地理资源所测算,全国农村“空心村”综合整治,增加耕地的潜力达1.14亿亩。因此,必须改革宅基地制度,完善和明确农民对宅基地及住房的权利,提高土地资源的配置效率。

加强政策宣传和普法力度,引导广大群众正确行使土地流转权

图1 如果您及家人进城定居,希望如何处置承包地?

针对在土地承包经营权流转中,部分干部群众思想上认识不足、心存顾虑以及对土地流转服务的方式方法不甚了解等问题,各级政府部门应充分利用电视、广播等新闻媒体,采取群众喜闻乐见的方式,加大对土地经营权流转政策和相关服务信息的宣传,从而使农民吃上“定心丸”,自觉自愿地参与土地流转,形成全社会特别是广大农民群众认识、理解和参与土地流转的良好氛围和舆论环境。另外,司法行政部门应大力做好普法工作,提高群众的法律意识,确保其依法行使土地流转权。

表1您认为推进农民工市民化的改革重点是?(%)

形成合理的土地流转价格机制

(三)征地制度问题凸显,农民的财产权利和发展权受侵害

土地流转的价格制定,应在充分考虑土地的未来产出水平、土地用途转变后的增值收益及土地的原有产出水平的基础上完成,使农民的使用权、财产所有权及保障权得到保证。另外,我们应该认识到,不管有多少利益相关者,农民才是农村土地流转中的主体,他们对自己土地的意愿必须得到尊重,如土地流转是否达成,土地流转价格的多少,都应由农民和转入方共同协商决定。对于政府而言,在农村土地流转过程中,应为其提供政策上的引导和支持,比如收集发布农村土地流转信息,搭建土地流转供需见面的平台,而不是直接参与。

1.公权侵犯私权、行政权侵犯财产权。《宪法》、《土地管理法》规定征地须以“公共利益需要”为目的,但并没有对公共利益做出明确界定。“公共利益”界定不明确,易导致征地行为在行政权力的作用下,从公共利益需要扩大到非公共利益需要的用地项目。近年来,土地农转非速度较快,土地征占规模过大,失地农民群体越来越多,不仅严重侵害了被征地农民的权益,也引发了剧烈的社会矛盾,成为新时期城乡矛盾的焦点。

推进征地制度改革,完善征地补偿机制,保护农民的土地所有权和使用权

2.征地程序中农民的权利主体地位被损害。在现行征地程序中,仅作了征地补偿安置方案确定后需听取被征地的农村集体经济组织和农民意见的规定。这与正当程序要求相差甚远。征地程序不规范、不透明,导致大量寻租行为的产生,农民作为土地使用权的权利主体地位往往处于被动状态,权益普遍受到损害。

一是严格界定公益性和经营性建设用地,禁止政府以公共用地的名义炒地、卖地,逐步缩小征地范围;二是建立合理的征地补偿标准和利益分配机制,保证土地收益在国家、集体和农民之间的合理分配;三是在征地过程中要维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权,逐步建立完善征地补偿争议的协调裁决机制,为被征地农民提供法律援助。

3.补偿制度忽视农民的发展权。补偿制度是征地行为的核心,直接关系到被征地农民的权益。除了《土地管理法》规定的征收耕地的补偿费用按照农地年产值计算不科学、标准低外,补偿方式普遍采取一次性支付补偿金,被征地农民自谋职业。自谋出路的失地农民很容易陷于失地又失业的困境,征地导致农民生活水平下降的现象较普遍。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”,大量转化为城市贫民,其生存权和发展权受到侵害。

完善农村社会保障体系和失地农民就业保障体系,解除农民的后顾之忧

三、如何赋予农民更多财产权利

自古以来,土地是农民生活的主要保障,当土地流转出去之后,农民就失去了生活的主要来源,这也是农民对土地流转心存疑惑的主要原因。所以要很好的促进土地流转,当务之急是要解决土地转出农户的后顾之忧,逐步弱化土地的福利和社会保障功能。具体做法有:首先,逐步建立稳定的农村社会保障安全网络,包括养老保险、医疗保险和最低生活保障;其次,建立社会保障基金,改变一次性货币安置为主的做法,建立土地换社保的安置机制和失地农民社会保障基金;最后,切实做好失地农民的就业安置工作,加强对失地农民的技术培训和职业教育,提升自身素质,为再就业打好基础。

(一)明确农地土地所有权、承包权、经营权“三权分离”,扩大农民土地承包经营权的权能

1.由土地集体所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”加快向土地所有权、承包权、经营权“三权分离”转变。农村的土地承包关系要保持稳定并长久不变,但承包农户的家庭人口、农村的劳动力数量却经常发生变化。“三权分离”能使农户在稳定土地承包权的基础上,放心地流转承包土地的经营权,而不改变原承包农户对土地的承包关系。使农户在土地经营权进入流转后继续维护其对承包土地的合法财产权利,从而实现土地经营权流转和聚集,发展适度规模经营。

2.探索土地承包经营权抵押、担保功能。建议取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款。在不完全禁止农地使用权抵押的情况下,通过多种措施防范风险。包括仅授权国有银行进行土地抵押贷款或者获得丧失抵押品赎回权;要求银行采用适当的信用和风险评估改善贷款措施:豁免某些农地取消抵押品赎回权等。

3.强化土地承包经营权的交换价值。制定统一规范的土地流转政策和措施,鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下,采取转包、转让、互换、租赁、反租倒包等形式进行土地使用权流转,并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范,严禁强迫农民流转土地、侵犯农民权益的做法。

4.建立承包经营权有偿退出机制。让部分有条件的农民通过退出土地,获得合理补偿,到城镇买房或创业,使财富能够流动起来。同时,探索已转户农民承包地撂荒责任,如果撂荒超过一定时期,集体有权无偿收回。

(二)改革宅基地制度,扩大和保障农民住房财产权的权能

1.多种方式探索住房财产权实现其经济功能。应赋予农民对其住房的部分收益有处置权,允许有条件的进行转让。建立农村住房确权登记制度。明确抵押、担保、转让条件,如只有一处农村房产的不得流转、转入方不得囤积炒作宅基地、宅基地不得私自用于小产权房建设等。严禁利用行政手段借住房财产权抵押、担保、转让之名行侵占农民土地。

2.建立宅基地有偿退出制度。国家和地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制,通过给予货币补贴、养老生活补助或在城镇购买住房优惠等方面促进条件成熟的农民退出宅基地。明确农民放弃宅基地不影响其承包地经营权、集体经济收益权等。探索宅基地指标“地随人走”的模式。

3.加快宅基地管理立法体系建设。构建一个完整的农村宅基地使用权的法律体系,是完善农村宅基地制度、完善农民宅基地使用权权能的前提和保障。应加强宅基地管理立法力度,制定一部完整的《农村宅基地使用法》,详细规定农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容:、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。

(三)以保障农民权益为核心改革征地制度,保障失地农民的发展权

1.合理确定城市发展边界。宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”,但城市的发展边界并不清晰,导致征地范围泛化。“十二五”规划就明确指出,尤其对大城市,要合理确定城市发展边界。只有在合理规划、确定边界的基础上,才可能在一定程度上减少征地数量。

2.改革现存强制征地的法律体系。一是考虑取消所有非农业建设用地(包括商业用地)必须使用国有土地这一法律条款,只要土地面积和用途符合所适用的土地利用规划和国家确定的年度建设用地计划,商业用地最终使用者可以从集体直接获得土地使用权。二是通过新的立法明确界定“公共利益”征地清单。

3.征地补偿必须考虑失地农民的发展权。合理的征收补偿应该保证农民失地后生活水平不降低,保障其在城市长期生活的能力和物质基础。除了应提高补偿标准外,以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向,鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换等办法,增大失地农民的财产补偿份额,保障失地农民的发展权利。

4.改革工业用地制度。多年来,我国工业用地价格过低,不仅导致工业用地浪费现象严重,而且迫使政府大幅度提高商业、服务业和住宅供应的价格并尽量压低征收农民土地的补偿来弥补由于工业用地价格过低带来的地方财政缺口。通过对工业用地制度进行改革,可为提高征地补偿提供财政保障。

(四)完善农村集体经营性建设用地权能,明确和强化集体资产收益分配权

1.扩大农民集体资产股权的权能。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权,从而扩大农民原有收益分配权的权能。实现这些权能,兢要进行集体产权改革,把集体资产折股量化到人,使集体经济真正成为产权清晰、农民人股、充满活力的市场主体。通过这一转变,农民集体资产股权将具有高流动性、高可变现性的特征。

2.完善农村集体经营性建设用地权能。建立土地增值收益分配机制,就要求将深化征地制度改革与建立农村集体经营性建设用地市场统筹考虑,同步研究、系统设计、协调推进,平衡好相关各方的利益关系。

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